广东省广州市机构编制委员会


关于印发《广州市文化局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知

穗编字〔2001〕86号

各区、县级市党委、人民政府，市直有关单位：

《广州市文化局职能配置、内设机构和人员编制规定》已经市委、市政府批准，现予印发。

广州市机构编制委员会

二○○一年七月二十五日

广州市文化局职能配置、内设机构和人员编制规定

根据《中共广州市委、广州市人民政府关于印发〈广州市市级党政机构改革方案〉、〈广州市市级党政机构改革方案实施意见〉的通知》（穗字〔2001〕4号），保留广州市文化局。市文化局是市政府主管全市文化艺术工作的工作部门。

一、职能调整

（一）划入的职能

历史文化名城保护工作的职能。

（二）转变的职能

1.将广州振兴粤剧基金会办公室、广州芭蕾艺术促进会办公室、中华民族文化广州杂技创作基金、中华民族广东音乐创作基金的日常工作，分别交给局直属单位承担。

2.按照政企分开的原则，解除与所属企业的行政隶属关系，不再直接管理所属企业。

（三）增加的职能

1.按分工负责对开办在互联网上网服务营业场所的前置审核职能。

2.负责对互联网上网服务营业场所中色情、赌博、暴力、迷信等不健康电脑游戏的查处职能。

（四）清理行政审批事项

1.保留审批的事项：（1）设立营业性文艺表演团体；（2）设立营业性演出场所；（3）经营文物监管物品；（4）开办营业性歌厅、舞厅。

2.保留核准的事项：（1）个体演员从事营业性演出资格；（2）演出经纪机构承办组台演出；（3）设立电影放映单位；（4）市级文物保护单位的维修；（5）市级文物保护单位建设控制地带内的建设；（6）市级文物保护单位向社会开放。

3.保留审核的事项：（1）设立演出经纪机构；（2）设立美术品拍卖公司；（3）举办有赞助的美术品比赛、展览、展销等经营活动；（4）开办艺术类非学历教育机构；（5）成立社会文化团体；（6）涉外文化艺术表演及展览活动；（7）文物出国（境）展览；（8）个人通过因私渠道出国进行文化交流；（9）设立文物保护单位；（10）划定文物保护单位保护范围、建设控制地带；（11）文物保护单位的复建、重建和全国、省级文物保护单位的修缮；（12）文物保护单位的迁移或拆除；（13）在文物保护单位的保护范围和全国、省级文物保护单位建设控制地带内建设；（14）文物保护单位的使用功能；（15）全国、省级文物保护单位向社会开放；（16）地下文物的调查、勘探、发掘以及出土文物的保护。

4.下放的事项：（1）在非营业性演出场所举办营业性演出活动；（2）组织社会福利性募捐演出；（3）设立画店、画廊、美术品公司；（4）开办保龄球馆；（5）开办台球（桌球）室；（6）开办卡拉OK厅。以上事项的审批权下放到区、县级市文化部门。

5.取消的事项：开办电子游戏机室（禁止开办，今后不再审批新开电子游戏机室）。

二、主要职责

根据以上职能调整，市文化局的主要职责是：

（一）贯彻执行中央、省、市关于文化艺术的方针、政策和法规，拟订文化艺术工作的地方性法规、规章及文化事业和文化产业发展规划、管理办法，并协调指导、监督实施。

（二）管理文化艺术事业，指导文化体制改革，协调、指导艺术创作和生产，扶持代表性、示范性、实验性文化艺术品种，推动各门类艺术的发展；归口管理全市性重大文化艺术活动。

（三）拟订文化产业政策，指导、协调文化产业发展；统筹、指导局系统的文化经营活动。

（四）参与规划、实施全市文化设施建设，负责指导市级重点公共文化设施建设，指导文化科技工作。

（五）指导和管理社会文化工作；指导公共图书馆工作。

（六）监督、管理电影市场、演出市场、文物市场、美术品市场、文化娱乐市场。

（七）负责历史文化名城保护工作的协调、指导和监督。

（八）管理文物、博物馆事业，按权限审批、指导和监督文物的保护抢救、考古发掘和开发利用工作。

（九）负责对外文化交流工作和对香港、澳门特别行政区以及台湾地区的文化交流工作。

（十）指导艺术教育工作，统筹规划文化艺术、图书资料和文物博物专门人才的培养。

（十一）领导局直属事业单位。

（十二）指导区、县级市文化事业工作。

（十三）承办市委、市政府和上级文化部门交办的其他事项。

三、内设机构

根据上述职责，市文化局设10个职能处（室）。

协助局领导统筹、协调、综合全局工作；组织拟定机关的各项规章制度并组织实施；组织草拟文化发展规划和全局性的工作计划、总结、重要文件；负责对外文化交流的归口管理工作；负责文秘、督办、提案议案、信访、档案、接待的机关行政事务等工作；组织草拟地方性文化法规、规章，承办行政诉讼、复议；统筹、指导文化科技工作。

（二）计划财务处

参与拟订文化发展规划，研究拟订和实施文化经济政策；统筹指导局系统的财务、税收、物价工作，管理文化、文物事业经费；负责文化、文物事业统计；负责局系统固定资产管理；规划、指导文化设施建设，负责局系统基建管理工作。

（三）艺术处

负责专业艺术事业工作，组织拟订、实施专业艺术事业发展规划；指导专业艺术院（团）的艺术创作、艺术研究、艺术生产以及体制改革和业务建设；协调、指导市委、市政府交办的重大文艺活动。

（四）社会文化处（挂文化产业处牌子）

管理群众文化、公共图书馆事业，指导发展文化产业；研究拟订群众文化和公共图书馆等社会文化事业发展规划并组织实施；负责管理各类社会文化团体和民办非企业文化单位；指导全市公共图书馆建设和图书文献资源的开发、利用，推进图书馆间的协作与标准化、现代化建设；指导全市各类群众文化设施建设和群众艺术馆、文化馆、文化站（室）等文化事业单位的业务建设；指导全市业余文化艺术的创作和培训；指导协调全市性重大社会文化活动及广场文化活动；研究和拟订文化产业政策，编制文化产业规划，指导文化产业发展，统筹指导局系统的文化经营活动。

（五）文物处（挂广州市文物管理委员会办公室牌子）

负责文物保护、文物市场管理和博物馆事业工作；组织拟定实施文物保护和开发利用、博物馆建设规划；审核、指导、监督考古发掘和文物保护维修项目以及文物监管物品经营业务；指导文物馆、博物馆业务建设；负责市文物管理委员会办公室日常工作。

（六）名城处（挂广州市国家历史文化名城办公室牌子）

负责历史文化名城保护工作，编制历史文化名城保护规划；审核名城保护工作重大事项；组织划定历史文化保护区工作；监督、指导名城保护有关工作；协调名城保护工作相关事宜。

（七）文化市场管理处（挂广州市文化市场管理办公室牌子）

负责监督管理演出、电影、文化娱乐、美术品市场，研究文化市场动态，参与拟订文化市场地方性法规并监督实施；负责对营业性演出场所、演出队伍（演员）、演出活动、演出经纪机构以及电影放映、艺术教育、美术品经营、大型游乐场所等项目的审核和监督管理；办理开办互联网上网服务营业场所的前置审核，负责对互联网上网服务营业场所中涉及色情、赌博、暴力、迷信等不健康电脑游戏的查处；指导、协调区、县级市文化部门对文化市场的管理；指导文化市场稽查，查处文化市场非法经营和违章经营行为。

（八）组织人事处（机关党委办公室与其合署办公）

负责人事管理、干部管理和党建工作；组织制订人才培养规划；负责处级干部、后备干部、局机关干部及市以上优秀专家的考察、选拔、调配、培训、管理；指导局直属单位党的组织建设工作；负责局系统的劳动工资、人员调配、录用、奖惩，转业干部、大中专毕业生的接收及人才培养、统计、专业技术职称评定、公费医疗、保险、计划生育等工作；负责局系统的机构编制工作；办理因公出境人员的政审；负责机关和指导直属单位工、青、妇工作；负责机关干部思想政治工作。机关党委办事机构设在组织人事处。

（九）宣传处

负责宣传、思想政治工作和信息工作；指导、组织党员、干部、职工的政治理论学习、思想教育、法制宣传教育和政治思想工作研究；指导、组织局属单位开展精神文明建设；指导、协调局主管的报刊工作；指导和统筹对外宣传及重大业务宣传工作；指导、组织信息、调研工作。

（十）纪委办公室、监察室（合署办公，挂保卫处牌子）

指导、检查党风廉政建设工作；调查处理群众举报和违反党纪、政纪的案件；组织对局属单位的综合效益、财务收支、资金使用、法人代表离任的经济责任审计；指导、检查、落实局系统的安全保卫、防火和治安综合治理、拥军优抚、征兵、民兵以及涉及国家安全方面的工作；组织重大文化活动的警卫工作；协助局属单位办理基建和装修项目的消防安全的报建、验收等手续；办理因私出境探亲、定居、旅游的申报。

离退休干部管理处

贯彻中央、省、市有关离退休干部工作的方针、政策；组织离退休干部阅读、学习文件和参加政治活动；负责离退休干部的医疗保健、生活福利、休养和用车等服务的安排；有组织有领导地发挥离退休干部在社会主义两个文明建设中的作用；会同有关部门办理离退休干部的丧葬和善后处理事宜；负责对直属单位的离退休干部工作进行检查指导，并转发和传达有关文件；承担上级交办的其他有关离退休干部工作的事宜。

四、人员编制和领导职数

市文化局机关配行政编制67名。其中局长1名，副局长4名，党委书记1名，副书记（兼纪委书记）1名；正副处长（主任）20名，专职纪委副书记1名。

离退休干部工作人员编制5名。其中离退休干部管理处正副处长2名。

五、其他事项

广州市文化局机关服务中心，为局管理的处级事业单位。负责局机关的物资设备、环境绿化、爱国卫生、房屋维修、公务用车、交通安全、通信等辅助性、服务性工作。该中心配事业编制19名（人员经费由财政核拨10名，经费自给9名）。其中主任1名，副主任2名。

重大突发事件的法律规制建设之我见

牛建国 彭传雨


　　内容提要：近年来，我国自然灾害不断，洪水、SARS、雪灾、地震、甲型H1N1,世界上其他国家和地区也频繁的发生自然灾害和恐怖袭击，面对种类日益繁多的重大突发事件，如何及时有效调集人员、财政及各方面力量进行救援，成为了关系我国社会稳定和发展的一个重要课题。本文的研究目的正是通过对我国突发事件现有相关法律制度研究，联系我国现实环境，找出适合的改良方案，进一步完善我国的重大突发事件相关法制建设，以应对突如其来的灾难，最大限度减少国家和人民的损失。（全文共9865字）
关键词:法律、重大突发事件、危机、应急管理

引言
　　近年来，各种重大突发事件的频繁发生，随之产生的如何有效应对重大突发事件问题成为了全世界都在关注的一个重大问题。想要以最有效的手段应对重大突发事件，使人民的生命财产损失降至最低，用最短的时间恢复社会秩序，建立完善的重大突发事件法律制度无疑是重中之重。
　　虽然近年来我国在突发事件应急管理的法制建设方面取得了一定的成就，早于97年就己颁布《中华人民共和国防震减灾法》(以下简称《防震减灾法》)，又于07年颁布了《中华人民共和国突发事件对应法》(以下简称《突发事件应对法》)，但通过2008年汶川地震的实际运行来看，其效果并不理想。因此，本文通过对我国的重大突发事件应急管理法律制度建设存在的问题进行研究，结合现有相关立法，提出我国重大突发事件立法的建议，力求使我国的相关法律体系得到更好的完善。
　　一、重大突发事件基本理念
　　（一）重大突发事件的概念、特点及分类
　　近年来，随着各种灾害频发，“重大突发事件”这一词语被越来越频繁的使用于各种场合。但对如此高频使用的一个词语学界至今都没有一个明确的定义。也许正是因为没有一个明确的定义，“重大突发事件”这个高频词汇，在很多场合下都被滥用。而且，与国际上诸如此类的平行概念在转换的过程中，存在着很大的不准确性。另外，由于重大突发事件这一词语本身存在着一定的概括性，使得其范围及分类就显得愈加的模糊和混乱。
　　1、重大突发事件的概念
　　关于这一词语的概念，比较有代表性的解释是欧洲人权法院作出的，即“一种特别的、迫在眉睫的、影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成严重威胁的危机或者危险局势”。
重大突发事件在美国又被称为重大紧急事件，美国对重大突发事件的定义大致可以概括为:由美国总统宣布的，在任何情形、任何场合下、在美国的任何地方发生的需要联邦政府介入，提供补充性援助，以协助州或地方性政府挽救生命、确保公共卫生、安全和财产或减轻、转移灾难所带来的威胁的重大事件。
我国法律领域内“重大突发事件”的概念和范围，历来较为模糊。在不同的法律部门中，通常有着截然不同的含义。如在《刑法》和《红十字法》中，其通常指代“重大自然灾害”；在《人民警察法》中，则指“严重违反社会治安的事件”；在《国防交通条例》中又特指“突发的战争、武装冲突等”。 可见，重大突发事件这一法律概念在我国的法律领域仍属于一个界定较为不明确的非专业性词语。直至《突发事件应对法》颁布，这一概念才稍显明确。根据《突发事件应对法》规定，突发事件，是指突然发生，造成或者可能照成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件。 而根据突发事件的危害程度、影响范围来分，又可分出重大突发事件。
　　2.重大突发事件的特点
　　重大突发事件，虽然种类繁多、形态各异，但其既然能够作为一类事件的统称，必然有着某些内在的联系和相近的特点。本文认为，重大突发事件主要存在以下几种主要的特点:
第一，发生的突然性和不可预测性。所谓“突发事件”，当然最主要的特征还是集中在“突发”二字上，延展开来讲，主要就是其发生的突然性和不可预测性。这类事件的发生，往往都超出人们的预料和想象，没有任何征兆，也无法给人们充分的时间进行应对准备。这就是突发事件在处理上要比其他常规事件棘手得多的原因所在。
　　第二，后果的严重性。既然是“重大突发事件”那么其特点之一必然要落脚到“重大”二字上，因此重大突发事件，必须还要具备后果的严重性，也就是说，这件突然发生的事，还必须足以造成严重的后果，对一定数量的人、一定数量的财产或是足够多的社会一部分造成深远的影响。
第三，处理的紧迫性。重大突发事件，因为是突然发生的，人们对其到来完全没有准备，如果不能及时处理好这件事情，后果是非常严重的。因此，要想有效的抑制住这些突如其来的灾难，速度无疑是必不可少的。因此，重大突发事件，还有一个非常鲜明的特点，就是处理上的紧迫性。
　　3.重大突发事件的分类
　　之前很多学者以及各类学术论著都根据其发生机理、严重程度、应对方法的不同，对重大突发事件进行了较为详细的分类。而根据我国07年新颁布的《突发事件应对法》，结合众多的学术观点，可以对重大突发事件作如下分类:
　　第一，重大自然灾害。主要包括损失严重的干旱洪涝、霜雨雷电、火灾地震等大自然加诸于人类身上的灾害。如98特大洪水、5 12汶川地震等。
　　第二，重大事故灾害。主要涉及一些人为因素造成的重大生产安全性事故。如山西煤矿塌方、杭州地铁塌陷事故等。
　　第三，重大公共卫生事件。特指关系人们生命及健康的疾病类重大突发事件。如我国03年的SARS、09年甲型H1N1。
　　第四，重大社会安全事件。这类突发事件通常与政治军事暴动有关。具体包括一些游行、恐怖袭击等。
　　对重大突发事件进行合理的分类，有利于政府及有关方面在研究并制定相关应对策略时能够因“事”而异，有效提高对重大突发事件的防御水平，加大解决力度，尽可能的降低重大突发事件对社会造成的危害。
　　(二)重大突发事件应急管理涉及的宪法及行政法问题分析
　　重大突发事件的爆发，如果处理不当，往往会贻误危机处理的最佳时期，从而造成不可挽回的损失。因此，如何在最短的时间内有效的对重大突发事件进行控制，就显得弥足重要。世界上不同国家对重大突发事件的处理模式相差很大。美国主要以联邦应急计划为法律基础，总统直接领导，联邦紧急事务管理局等核心机构协同运作;日本主要由内阁总理负责，内阁官员直接管辖，力求做到国防安全危机管理与防灾减灾为一体。
　　由于历史及现实等多种原因，导致我国的行政法起步较晚，虽然早在唐朝时期就己经开始出现行政法典，但与现代意义的行政法之间存在着本质的不同。我国直到70年代末、80年代初才涌现出一批研究行政法的专家，现代意义的行政法概念才开始进入人们的视野。而我国的宪法，大多是对社会制度及体制进行了原则性的广义规定，对其中的细节性规定又相对缺乏。这样一种大的法律环境导致我国在重大突发事件处理上实行的是政府管理模式。虽然重大突发事件的政府管理模式具备了诸如速度快、资金足、协调性高等优点，但作为一个法律工作者绝不能仅以客观的效果来评价政府的行政管理行为的恰当性，这当中的很多措施对社会的正常秩序重新予以调整，涉及方方面面的法律问题，有的甚至涉嫌执法违法，应该引起法学界重视。而且在当今法治优于人治的大环境下，这种传统的重大突发事件管理模式由于缺乏相关的法律依据及授权，而显得有些“先天不足”。因此，将重大突发事件的应急管理由政府模式上升到法律模式，是十分必要的。
　　1.权力的制约
　　孟德斯鸠曾经在《论法的精神》中说过:“要防止权力滥用，就必须用权力制约权力”。由此可见，失去约束的权力，必然导致权力的滥用。行政权力应当也必须受到制约，在法律界基本已经不存在任何异议了。所不同的是，处于重大突发事件爆发的特殊时期，被法律授予的行政权力较之普通的行政权力通常具有更强的集中性和扩张性，只有这样，才能对紧急出现的重大突发事件进行强有力的控制。那么，这种处理重大突发事件的更加强有力的行政权力是否需要制约呢?资产阶级法学家认为:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”。 由此可见，即使是重大突发事件爆发的特殊时期，行政权力也是需要制约的。
　　2.人权的保护
　　政府权力的运行和法律的实施，目的都在于对人权的保护。积极、快速、有效的对重大突发事件进行处理和控制，归根到底，也是体现了现代法治和民主对人权的尊重和保护。在现代宪政思想的指导下，人权保护无疑对重大突发事件应急管理的法律制度构建提供了一个正当且合理的立足点。
　　3.权利的限制
　　在重大突发事件爆发这一紧急特殊情况下，行政权力的集中和扩张必然意味着民众权利的缩小和限制。但应当看到的是，此时小范围民众权利的部分剥夺，目的在于使得更多的人的权利得到更好的保护。因此，立法上对此时个别民众部分权利作出适当限制也是正当合理的。
　二、我国重大突发事件法制建设存在的主要问题
虽然近几年来我国在重大突发事件立法上取得了一定的成绩，但是，很多领域还存在着不足，已有的法律、法规也在实施时发现一些急待改进的地方。具体而言，我国的重大突发事件法制建设主要存在以下问题:
　　（一）现有法律适用上的混乱与冲突
　　我国现有的重大突发事件法律、法规层次相对混乱，既有全国人大制定的法律，也有诸多的行政法规及部门规章。另外重大突发事件本来就种类繁多，适用的法律也各不相同。因此，造成了重大突发事件法律适用上的混乱局面。
　　本文仅以水资源及防洪这一类重大突发事件可以适用的法律、法规为例进行说明。由全国人大及其常委会通过的真正意义上的全国性法律有《水法》、《防洪法》，行政法规有《防汛条例》、《水库大坝安全管理条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《军队参加抢险救灾条例》等。其余的部门规章以及众多的地方性规章暂且抛开不谈，再另加一部广泛适用的《突发事件应对法》。如此纷繁复杂的法律，在水患发生的紧急时刻，如何选择最有效的法律、法规适用，已非一件易事了。
　　（二）重大突发事件立法空白领域
　　在重大社会安全突发事件类相关法律、法规中，虽有《戒严法》，但从各国实践来看，其主要适用于国内非常严重的动乱、暴乱或骚乱。在发生一些小规模民众性骚动时，适用《戒严法》只会造成人力、物力、财力的浪费。因此，现阶段我国急需一部主要针对国内小规模武装冲突的法律、法规。
恐怖袭击属危险级别较高的重大突发事件，但由于历史和国情等诸多原因，与美国、中东等其他国家比较，我国属于恐怖袭击爆发频率相对较小的国家。但自从美国“911”恐怖袭击以来，恐怖袭击的风潮逐渐在世界各国兴起。据不完全统计，仅2003年上半年，陕西西安共发生恐怖爆炸案11起，既遂4起、未遂2起、恐吓5起。 由于我国一直以来缺乏应对恐怖袭击的实战经验，因此国内目前对恐怖袭击的应对方案仍停留在反恐训练等事务层面。虽然我国也参加了一些有关反恐怖的国际条约，但根据国际惯例，国际法并不能作为我国的国内法直接应用，还需要转化成相关的国内法才能发挥其应有的作用。因此，严格来讲，我国还没有一部真正意义上的反恐怖法，可谓是我国突重大发事件类法律、法规的一大空白。
　　（三）常设性应急机构的缺位
　　重大突发事件类应急法律、法规的内容固然重要，但具体适用效果如何，还要看实施机构的设置及运作。目前看来，我国重大突发事件应急类法制建设工作经过这些年的发展，已经取得了一定的效果和成绩，但仍然没有一个具体的处置有关突发事件的常设性应急机构。事实上，想要及时有效的处置重大突发事件，需要上下左右多个部门的联合作业，此时，一个能够有效协调各个部门应急工作的常设性应急机构的设置就显得尤为重要。
　　（四）重大突发事件发生时紧急行政权力的授予及规制不具体