山西省大同市人大常委会


大同市旅游条例

　　（２００４年８月２６日大同市第十二届人民代表大会常务委员会第九次会议通过
　　２００４年９月２５日山西省第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过）
　　　　　　　　　　　第一章　总则
　　第一条　为促进旅游业的发展，合理开发、利用和保护旅游资源，规范旅游市场秩序，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
　　第二条　本市行政区域内旅游业的促进和发展，旅游的规划编制和资源保护，从事旅游经营活动和旅游活动以及相关的监督管理，应当遵守本条例。
　　第三条　本条例所称旅游业，是指利用旅游资源和设施，为旅游者提供游览，住宿、餐饮、交通、购物、娱乐、信息等服务的综合性产业。
　　本条例所称旅游资源，是指可以为发展旅游业所开发利用，具有经济效益，社会效益和环境效益的自然资源、历史人文资源和其他社会资源。
　　第四条　旅游业发展应当遵循政府引导、市场运作、统一规划、合理开发、可持续发展的原则，坚持社会效益、经济效益、环境效益相统一，发挥资源优势，突出地方特色。
　　第五条　市、县（区）人民政府应当把旅游业的发展纳入国民经济和社会发展计划，加大对旅游业的投入，优化旅游环境，鼓励和扶持旅游业的发展。
　　第六条　市、县（区）人民政府应当加强对旅游工作的领导，建立旅游工作协调机制，促进旅游业与相关产业的协调发展。
　　第七条　市人民政府旅游行政管理部门、县（区）人民政府管理旅游工作的部门，负责本行政区域内旅游规划的编制、旅游业的促进发展、旅游资源开发利用与保护的组织协调、旅游经营活动的指导和监督管理工作。
　　第八条　鼓励和支持旅游行业协会的建设和发展，充分发挥旅游行业协会的作用。
　　　　　　　　　　第二章　旅游规划与发展
　　第九条　市人民政府旅游行政管理部门应当会同各县（区）人民政府、市人民政府规划等相关行政管理部门做好旅游资源的普查、评价，建立旅游资源档案；根据旅游业发展和本行政区域总体规划的需要，编制本市旅游资源开发、利用和保护规划。
　　县（区）人民政府应当根据市旅游资源开发、利用和保护规划，编制本县（区）旅游资源开发、利用和保护规划。
　　旅游景区、景点管理机构应当根据本行政区域的旅游资源开发、利用和保护规划，编制本旅游景区、景点的开发、利用和保护规划。
　　编制本市各级旅游资源开发、利用和保护规划，应当充分利用已开发的旅游资源，避免旅游景区、景点的闲置与资源浪费，广泛征求各方面意见，并组织专家评审。各级旅游资源开发、利用和保护规划，应当报上一级旅游行政管理部门备案。
　　第十条　市、县（区）人民政府应当在年度财政预算中，安排旅游发展资金，重点用于开拓国内外旅游市场、宣传城市形象、建设旅游公益设施、组织促进旅游业发展活动以及旅游景区、景点的道路、安全保障、环境卫生、供水供电、自然环境和文化遗产保护等配套设施的建设等。
　　第十一条　市、县（区）人民政府应当建立待开发的旅游项目库，制定优惠政策鼓励国内外投资者采用参股、兼并、承租、收购或者其他方式来本市开展旅游经营活动，投资旅游业。
　　第十二条　旅游景区、景点可以依法实行所有权和经营权的分离，其经营权的转让，应当符合国家和省、市的有关规定。
　　第十三条　市、县（区）人民政府应当鼓励旅游经营者依托本行政区域工业、农业、商业、体育、科技、文化、教育等社会资源开发新型旅游产品。
　　第十四条　市、县（区）人民政府应当培育和引导影响力大、公众参与性强的有本市地方特色的旅游节庆活动。
　　第十五条　市、县（区）人民政府应当加强旅游信息化建设，规范旅游信息网络经营和旅游电子商务，通过多种形式发布本行政区域旅游资源开发、旅游设施建设、旅游经营和旅游活动信息，向社会提供咨询服务。
　　第十六条　市、县（区）人民政府应当扶持具有本市地方特色和旅游景区、景点特点的旅游纪念品、土特产品、工艺品及其他旅游商品的开发和生产。
　　第十七条　旅游景区、景点应当每年从其门票收入中提取不少于百分之十的资金，在市、县（区）人民政府的旅游、财政等行政管理部门的监督下，专项用于旅游景区、景点旅游资源的宣传、保护和旅游服务设施的改善。
　　第十八条　国家机关、企业、事业单位和社会团体经审批获准的公务活动，可以委托旅行社安排交通、住宿、餐饮、会务等事项。
　　　　　　　　　第三章　资源保护与利用
　　第十九条　利用自然保护区等自然资源开发旅游项目，应当遵守有关法律、法规的规定，采取相应的保护措施。
　　第二十条　利用古城保护区和优秀历史建筑以及其他历史人文景观等文物资源开发旅游项目，应当遵守法律、法规的规定，坚持保护第一，利用第二，不得改变、损毁其特有的历史风貌。
　　第二十一条　市、县（区）人民政府应当对旅游景区、景点现有不符合旅游资源开发、利用和保护规划，破坏旅游环境，损害旅游景观的旅游服务设施，采取有效措施，令其搬迁或者限期拆除。
　　第二十二条　投资开发旅游资源，新建、改建、扩建景区、景点项目和旅游设施，应当符合旅游资源开发、利用和保护规划，有利于保护生态环境、人文景观和风景名胜。
　　第二十三条　旅游资源开发应当注重突出本市地方特色，加大对古建筑游、火山地质游、革命纪念地游、矿井游、滑翔活动等旅游项目的开发。
　　第二十四条　禁止任何单位和个人在旅游景区、景点采石、开矿、挖土、采沙、建坟、非法采伐、烧荒、捕猎、倾倒固体废弃物、排放污水和有害气体、随意设置广告牌匾，破坏旅游资源，损害旅游景观。
　　　　　　　　　　第四章　行政管理与服务
　　第二十五条　市人民政府旅游行政管理部门，县（区）人民政府管理旅游工作的部门依法对旅游经营者和从业人员的经营活动进行监督检查。
　　市人民政府旅游行政管理部门可以委托旅游质量监督机构进行监督检查。
　　第二十六条　市人民政府旅游行政管理部门应当本着公开、公平、公正的原则，对旅游经营单位进行诚信评定，并将评定结果向社会公告。
　　第二十七条　市、县（区）人民政府民政、公安、交通、市政公用等管理部门，应当在城市道路、公共场所、旅游景区、景点，采用国际标准的公共信息图形符号，设置中外文对照指示牌、说明牌、警示牌等方便游客的标识。
　　第二十八条　市人民政府市政公用、交通等行政管理部门规划公共客运线路和设置站点时，应当兼顾旅游发展的需要。
　　第二十九条　市人民政府旅游行政管理部门应当对从事旅游客运业务的驾驶和乘务人员进行旅游汽车服

浅谈建立涉法上访工作长效机制

卢均晓*

近年来，各地群众进京上访、越级上访、集体上访和敏感时期上访的数量有所增长。上访成为当前部分群众要求解决实际问题，落实有关政策法律的一种重要手段和方式。然而大量越级上访、群体上访，不仅增加了上访群众的精神和物质负担，而且给各级国家机关、政府部门增加了巨大的工作压力，影响了国家机关的正常办公和工作秩序，甚至损害了党委、政府的社会形象。因此，研究探索新形势下涉法信访工作的长效机制，推动涉法信访工作尽快走上规范化、制度化、法制化轨道，成为当前乃至今后一个时期的一项重要而紧迫的工作任务。
一、建立案件质量保障机制，从源头上防止和减少涉法上访问题的发生。质量是执法办案的生命和灵魂。案件质量不高，不但影响司法机关的权威和形象，而且可能直接侵害涉案群众的合法权益，诱发涉法上访问题的发生。从当前涉法上访群众反映的问题来看，涉法上访的主要原因有以下几个方面：一是执法机关不依法办案，甚至越权办案。前些年，特别是修改后的刑法、刑诉法颁布实施前，一些地方的司法机关参与办理了不属于本部门、本级管辖的案件，如有的公安、司法机关插手办理经济纠纷案件，或受利益驱动将办案中扣押的款物在没有法院判决的情况下予以没收；二是执法人员违反法定程序办案。如有的单位在没有立案手续的情况下办案，有的办案过程中法律文书送达不及时，侵犯了当事人的合法权益。虽然随着修改后“两法”的颁布实施，此类现象大幅度减少，但以前一些执法部门办案中遗留下的问题至今难以解决。因此，要从源头上防止和减少涉法上访案件的发生，必须建立行之有效的案件质量保障机制，从实体上和程序上两方面确保执法办案的质量。1998年以来，烟台市人民检察机关坚持公正执法、狠抓办案，以质量效果为中心，全面提高办案质量，使查办犯罪工作的重心逐步由数量规模向质量效果转变。工作中，采取设立案件质量专管员，建立侦查与批捕、起诉部门双向延伸、共同把关制度，健全并严格落实主办检察官办案责任制和错案责任追究制，建立完善数量、质量、效果有机统一的办案工作综合考评体系，加大对办案质量和效果的考核力度等措施，有效地促进了全市检察机关执法办案水平的提高，保证了案件质量，提高了办案效率，出现了自侦案件大要案比例、有罪判决率和挽回经济损失额大幅提高、涉检信访案件大幅下降的“三高一低”的良好局面。
二、建立信息收集、交流、反馈机制，及时掌握涉法上访动态。及时掌握涉法上访群众的情况，是做好息访息诉工作的前提。因此，检察机关控告申诉和各有关部门工作中应及时掌握涉法上访的动态情况，便于及早采取措施，争取工作主动。一是建立涉法上访信息收集机制。通过定期不定期地排查矛盾、接待来信来访、其他机关和部门分流转交、上级交办信件等多种渠道，对倾向性、苗头性、预警性信息和已发生的涉法上访信息进行广泛地收集整理，使有关部门提前开展工作，做到关口前移、防患于未然，在处理涉法上访案件时能够迅速反应、占据主动。二是建立内部信息互通交流机制。检察机关控申部门应及时与本院其他部门联系，在做好保密工作的前提下，相互通报案件办理情况等有关信息，尤其对可能引发当事人上访的信息应及时通报和掌握。三是建立外部信息通报机制。各级、各部门应该树立信访工作“一盘棋”的思想，积极建立信访工作大格局，加强信息沟通和工作协调。检察机关控申部门对于接待的应由其他机关和部门管辖的来信来访问题，应及时向有关机关和部门移交和反馈，防止出现漏管失控。例如，蓬莱市人民检察院在各业务科室都设立一名“涉法信访预测员”，负责对本部门办案中发现的可能到省进京上访的信息进行整理，并将可能上访的原因、案件目前的办理情况、主要矛盾和息诉方案等形成书面材料通报控申科，由控申科录入微机，建档造册，并及时向政法委和信访部门报告情况，使自己掌握的信息能够为其他部门的工作提供有效的帮助。
三、建立案件分流调控机制，认真落实首办责任制。检察机关是国家的法律监督机关，担负着维护法律统一正确实施的神圣使命。近年来，随着检察机关接访工作日趋规范，工作人员接访水平的不断提高，社会各界反映较好，许多群众对本不属于检察机关管辖的案件也到检察机关上访。因此，建立案件分流调控机制，使此类案件能够得到及时移送、妥善处理显得越来越有必要和紧迫。一是建立外部案件移交分流机制。对不属于检察机关管辖的案件及时向有关机关和部门进行移交和分流，不积案、不压案，并及时对信访群众进行反馈，使问题得到及时有效的处理。二是建立内部分流调控制机制，严格落实“首办责任制”。对属于检察机关管辖的涉法上访案件，应当按照“分级负责，归口办理”的原则，严格实首办责任制，形成全院抓信访的信访工作大格局。首办责任部门对于本部门承办的控告、申诉案件，应当及时指定首办责任人，按照有关工作规定办理，并按时限将办理情况反馈控申部门。例如，2004年初烟台监狱一名服刑人员猝死，经莱阳市检察院法医鉴定系心肌梗塞致死。死者家属不服，但既不要求重新进行鉴定，也不同意火化尸体，一连数日聚集20余人在监狱门前大搞哭丧、烧纸等祭祀活动，并烧坏监狱大门的电线，严重影响了监狱的安全和秩序。随后死者家属又到烟台市检察院上访，要求对此案进行法律监督。市院控申处将案件转给监所处后，监所处作为首办责任部门，一是靠上去做上访人的工作，稳定其激动情绪，使其同意再次申请法医鉴定；二是联系技术处会同公安、法院技术鉴定部门开展了联合鉴定，经鉴定确系心肌梗塞死亡；三是与监狱协调，按规定给予死者家属一定的经济补偿，最后上访人心服口服表示不再上访，顺利化解了这起涉法集体访案件。
四、建立案件多元化调处机制，维护上访群众的合法权益。根据调查分析，在当前群众信访特别是群众集体上访反映的问题中，80%以上是有一定道理，或有一定实际困难和问题应当予以解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力，加以解决的；80%以上是基层单位应该解决，也是可以解决的问题，其中不少是由于在初信初访中调处工作不扎实、不到位，致使矛盾激化，发生越级上访。因此，当前要切实做好信访工作，必须建立案件的多元化调处机制，认真扎实对做好上访群众的稳定工作，维护他们的合法权益。一是坚持检察长接访制。信访工作是领导干部联系人民群众的桥梁和纽带，检察长亲自接访，是提高检察机关形象，体现检察机关密切联系人民群众的一条重要途径，检察长接访能够增强来访群众的信任感；检察长接访能够减少工作环节，更便于协调检察机关各有关部门的整体力量，解决群众反映的问题，提高接访的效果；检察长接访，便于检察长更好地了解全院工作情况，解决检察机关内部工作中存在的各种问题。二是建立点名约访制。涉法上访案件具有较强的专业性和复杂性，有些案件控申部门不了解，往往难以有针对性地、全面准确地给予解答，因此有必要建立点名约访制度。将检察机关各业务部门检察官的照片和简历在接访室公布，上访人可以通过控申科，点名预约某位检察官接访，一方面便于接受群众监督，增强办案人的责任感，保证案件质量；另一方面能够有针对性地解答上访人提出的问题，使上访人心服口服。三是建立巡回下访制。为了更好地方便群众上访，主动接受群众监督，防止因接访空档而发生越级上访，在信访部门应建立巡回下访制度。利用赶集、庙会和节假日等时机深入街道乡镇巡回接访，以解决实际问题为着力点，及时化解矛盾，消除不稳定因素。例如，海阳市人民检察院在该市徐家店镇巡回接访时，7名村民反映该村支书擅自将土地转包他人，并声称问题解决不了就要进京上访。该院干警在认真做好安抚工作的同进，及时将情况通报了信访局和镇党委，使有关部门迅速采取措施，妥善化解了一起集体越级访。四是建立反馈回访制。对于已经处结和正在处理当中的上访案件，应当建立反馈回访制度。对已经处结的案件要定期回访，防止矛盾反复、上访反弹；对正在处理的案件要及时反馈，告知案件进展情况，防止矛盾激化，导致越级访的发生。五是建立涉法信访代理人制度。笔者认为，应当允许涉法上访人委托授权1-2名律师作为信访代理人，为其提供法律服务或援助。一方面律师熟悉法律，可以为上访人找到合法的解决途径，减轻上访人的讼累和国家机关的负担；另一方面律师作为上访人的代理人，他们对案件的分析容易被上访人接受，有利于缓解上访人的敌对情绪，做好上访人的说服教育工作。
五、建立上级指导协调机制，严格落实“四定一包”责任制。加强对涉法信访工作的领导，是做好涉法信访工作的重要一环。基层院在处理涉法上访案件时，时常遇到法律政策把握不准、息访息诉工作需要协调、不属于自己主管的案件难以移交等问题，迫切需要上级机关给予指导和协调，帮助他们解决实际困难和问题。一方面，指导和敦促基层单位加大信访工作力度，严格落实“四定一包”责任制，及时调处涉法上访案件，把问题解决在基层，把矛盾化解在基层；另一方面，积极与当地党委、政府协调，使本不属于检察机关主管或者涉及其他部门的案件，能够得到及时地分流和处理。
六、建立对无理缠访缠诉的处理机制，加快涉法信访工作法制化步伐。当前各地对信访工作高度重视，为做好息访息诉做了大量工作。但仍有一部分无理缠访缠诉案件难以得到平息，成为影响社会稳定的一个重大隐患。在处理缠访缠诉案件中，有的单位为了求得一时的清静，做出无原则的让步，使无理缠访缠诉人得到一些好处，这在某种程度上助长了无理缠纺缠诉人的气焰。有的缠访缠诉人达不到自己的目的和要求，就将进京到省上访、越级上访、重大节日、会议、敏感时期上访等当成向有关部门施压的手段；有的甚至聚众寻衅滋事、冲击国家机关，严重扰乱了国家机关办公秩序和社会秩序，在社会上造成恶劣影响。因此，解决缠访缠诉问题，已经成为当前信访工作的当务之急。一是要建立和推行公开听证、公开答询制度。对于重大、疑难案件，特别是上访人无理取闹、缠访缠诉的案件，应邀请人大代表、政协委员、法律专家、律师和当事人及其近亲属参加公开听证和答询，依靠社会力量和群众舆论做好化解矛盾纠纷工作，达到息访息诉的效果。二是对构成犯罪的要依法予以必要的法律制裁。对以上访为借口缠访缠诉的，或者在正常信访中冲击国家机关秩序，聚众扰乱社会秩序的，应根据有关法律和法规，予以必要的行政和刑事处罚。三是需要加快对信访工作的立法步伐。通过加强信访立法，对上访人主体资格、行为规范、案件处理原则、处理程序、违法制裁等进行规范，将信访工作纳入法制化、规范化轨道，使确有冤屈的群众有处伸冤，无理缠访缠诉人受到惩处，保证信访工作依法有序健康进行。

* 山东省烟台市人民检察院检察官，中国管理科学院研究院特约研究员，法学学士。