公共采购市场：司法不能缺位
作者：谷辽海
来源：浙江法制报第七版
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发表时间：2006年1月6日

　　自１９８０年招标采购的竞争方式引入我国的公共采购市场后，我国的公共采购市场发展迅猛。但与之相应，我国的公共采购市场也暴露出了一系列问题。
　　我国现行的公共采购制度中的监督机制存在着以下的缺陷。其一，招标公司为“权力寻租”提供了合法场所。不论是《招标投标法》还是《政府采购法》，均允许以营利为目的的招标公司代理公共采购业务。这在国外的公共采购制度中是非常罕见的。我国现行法律对招标公司的法律定位是中介代理机构。实践中，一般都是较大的公共采购项目由招标公司代理，表面上来看，采购人似乎不掌握公共采购项目的最终决定权，供应商获取公共采购项目不是直接从采购人的手中拿到的，而是由招标公司通过公开招标的方式，在公平竞争的情况下获得的。但细细分析，在一些招标采购项目中，招标公司为“权力寻租”的实现提供了桥梁。在公共资源稀缺的情况下，采购人选择招标公司的余地非常大，为了使自己掌握的资源获取更多更高的“权力租金”，必须与熟悉的中介机构进行交易。而在强手如林的竞争对手面前，招标公司为了获得采购代理业务，也必须进行寻租，支付相应的“权力租金”才能获得生存和发展的机会。在此情况下，招标公司为了支付“权力租金”，只能从供应商身上下手。哪个供应商给付的酬谢最高，就将采购项目给谁。
　　现行公共采购制度所存在第二方面的缺陷是，评标专家制度为“权力寻租”的实现提供了方便。根据我国《招标投标法》的规定，采购人（指招标人）或者采购代理机构（通常指名称各异的招标公司）不得在评标委员会推荐以外的供应商中确定中标、成交的供应商。这表面上来看，似乎非常透明和客观公正。根据《招标投标法》的规定，评标委员是招标公司临时组建的，评标专家是招标公司聘请的，酬金是招标公司给付的。
　　俗话说，拿人钱财，替人消灾。评标专家不能不听从招标公司的意见，不可能独立地站在第三方的公正立场选择适格供应商。而一次采购项目评标结束，评标委员会就解散了，也不可能独立承担法律责任。由于我国公共采购市场存在着巨大的隐蔽性，目前普遍存在的“权力寻租”现象通常还不为人们所关注。对此，我国各级检察机关作为法律的监督机关，非常有必要对我国公共采购所存在的问题进行有效监督，从而使我国的公共采购市场有序地、健康地发展。
　　（注：本文摘自《法治下的政府采购》，该书已由群众出版社出版）

湖北省人民政府


湖北省农民承担费用和劳务管理实施细则

湖北省人民政府令第42号



第一章　 总则
　　 第一条　为了切实减轻农民负担，保护农民的合法权益和生产积极性，促进农村经济发展，根据国务院《农民承担费用和劳务管理条例》，结合我省实际情况，制定本实施细则。
　　 第二条　本实施细则中所称农民承担的费用，是指农民除缴纳税金外，依照法律、法规所承担的村（包括村民小组，下同）提留、乡（包括镇，下同）统筹费，以及法律、法规规定的其他费用；所称劳务是指农民承担的法定农村义务工和劳动积累工。
　　向国家缴枘税金，承担前款规定的各项费用和劳务，是农民应尽的义务。除此以外要求农民无偿提供任何财力、物力和劳务的，均属非法行为，农民有权拒绝。
　　 第三条　省、地、市、州、县（含县级市，下同）农业委员会主管本行政区或内的农民负担监督管理工作。乡人民政府主管本乡的农民负担监督管理工作。农民负担监督管理日常工作由各级农村经济经营管理机构（以下简称经管机构）负责。
　　 第四条　各级农民负担监督管理部门的职责是：监督、检查有关农民负担管理的法律、法规和本实施细则的执行情况；会同有关主管部门审核涉及农民负担的文件、项目；协助有关机关处理涉及农民负担的案件；培训农民负担监督管理工作人员。
　　乡经管机构是农民负担的具体监督管理单位，其主要职责是：按照政策、法规，编制本乡农民负担预算方案；分解落实农民负担指标，办理签批手续；受乡政府委托，统一收取、管理乡统筹费用和监督村提留的使用。
　　 第五条　发展农村集体经济，是减轻农民负担的重要途径之一。各级人民政府要组织有关部门，制定表体的政策措施，支持乡、村办好合作基金会，发展乡、村企业，减轻农民负担。
　　
第二章　 村提留、乡统筹费、劳务的标准和使用范围
　　 第六条　农民直接向集体经济组织缴纳的村提留和乡统筹费（不含乡村集体所有制企业缴纳的利润），以乡为单位，以国家统计局批准、农业部制定的农村经济收益分配统计报表和计算方法统计的数字为依据，不得突破上一年农民人均纯收入的5％。对上年受灾严重、减收较多的地区，按不超过该地区前三年农民人均纯收入的5％计收。
　　 第七条　村提留包括公积金、公益金和管理费。
　　（一）公积金，用于农田水利基本建设、植树造林、购置生产性固定资产和兴办村级集体企业，按不超过上一年农民人均纯收入的1％提取。
　　（二）公益金，用于五保户供养、特别困难户补助、合作医疗保健、防疫以及文化、教育等其他集体福利事业，按上一年农民人均纯收入的0.5％至0.8％提取。
　　（三）管理费，用于村组干部报酬、培训和行政管理开支，按上一年农民人均纯收入的1％至1.2％提取。
　　村组干部报酬实行定额补助和误工补贴两种形式。具体定额补助人数、标准和误工补贴办法，由乡人民政府根据村规模、经济发展水平和实际工作需要确定，报县农民负担监督管理部门备案。原则上村设三至七名定额补助和误工补贴干部。村民小组长提倡由除支部书记、村主任、专业会计外的村干部兼任。村干部不够兼任的，可根据缺额，每个村民小组设一名定额补助干部（专职村民小组长）。村干部每人每年的定额补助，一般限于当地劳动力（农村十八至六十周岁的男性公民和十八至五十五周岁的女性公民）年平均纯收入的50％至70％；兼任村民小组长的村干部，其定额补助不能超过村支部书记、村主任、专业会计的定额补助标准。村民小组长的定额补助为当地劳均年纯收入的20％至30％。农村其他工作，原则上由村干部兼管，不得超编增额设定补助或误工补贴干部。
　　村、组干部的定额补助和误工补贴，一般实行村提乡（经管机构）管，乡党委、乡政府考核，联责、联绩计酬。农村信贷员、卫生员、兽医、电工、林管员、安全员等聘用人员的报酬，应从有关用人部门的管理费或服务收入中开支，村、组不予负担。党、团员过组织生活，一律不享受误工补贴。
　　 第八条　公积金和公益金要做到专户储存，专款专用，以利于减轻农民负担，发展公益事业，增加集体积累。
　　 第九条　乡统筹费用于乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等五项民办公助事业。
　　（一）乡村两级办学经费，用于本乡范围内乡村两级民办教育事业。乡村两级办学经费在乡统筹内所占比例，最高不得突破上年农民人均纯收入的1.5％。
　　（二）计划生育费用的提取控制在上年农民人均纯收入0.1％以内。
　　（三）民兵训练经费按不超过上年农民人均纯收入0.08％提取。
　　（四）烈、军属优抚费，按优抚对象每人每年给予优待金相当于正常年景当地农民人均纯收入的标准提取，但总额不得超过上年农民人均纯收入的0.2％。
　　（五）修建乡村道路经费一般控制在上年农民人均纯收入的0.12％以内。
　　 第十条　各县人民政府可根据当地当年实际情况，对提取的村提留和乡统筹费（乡村两级办学经费除外）调剂使用。但是，必须确保村提留和乡统筹费的提取比例，以乡为单位不超过上一年农民人均纯收入的5％。对违反规定者要追究主要领导人的行政责任。
　　 第十一条　对经济发达的地区，经省人民政府批准，可以适当提高村提留和乡统筹费的提取比例。
　　 第十二条　农村义务工，主要用于防汛、义务植树、公路建勤、修缮乡村校舍等，按标准工日计算，每个农村劳动力每年承担五至十个农村义务工。
　　 第十三条　劳动积累工，主要用于农田水利基本建设、农业综合开发和植树造林。因特殊需要，经县人民政府批准，可调剂用于公路建勤。按标准工日计算，每个农村劳动力每年承担十至二十个劳动积累工。山区、贫困地区，经县级以上人民政府批准，可以适当增加，但最多不得超过三十个工日。劳动积累工应当主要在农闲期间安排使用。
　　
第三章　 村提留、乡统筹费、劳务的承担和管理
　　 第十四条　村提留和乡统筹费，由农民按其从事的主要产业和经济收入承担。
　　承包耕地的农民按其承包的耕地（水面、山场）面积或者按劳动力，向其所属的集体经济组织缴枘村提留和乡统筹费。
　　经营个体工商业和私营企业的农民，应在税后按其户籍所在地规定的提取比例，缴纳村提留和乡统筹费。这部分村提留和乡统筹费，不计算在本实施细则第六条规定的限额比例之内。
　　 第十五条　对收入水平在本村平均线以下的革命烈军属、伤残军人、失去劳动能力的复员退伍军人和特别困难户，经村集体经济组织成员大会或代表会议评定，给予减免村提留照顾。
　　 第十六条　乡人民政府评定的贫困村，经村集体经济组织提出申请，乡经管机构审核，乡人民政府同意，报乡人民代表大会审议通过，可以适当核减乡统筹费。
　　 第十七条　农村义务工和劳动积累工以出劳为主，禁止以任何形式强迫以资代劳，本人要求以资代劳的，须经村集体经济组织批准。
　　军人优抚对象减免义务工按《湖北省军人抚恤优待实施办法》（省人民政府第34号令）执行。对因病或者伤残不能承担农村义务工和劳动积累工的农民，经过村集体经济组织成员大会或者成员代表会议讨论通过，可以减免。
　　 第十八条　村提留和乡统筹费，实行全年统算统收制度，分别由村集体经济组织和乡人民政府委托乡经管机构组织收取。村提留原则上实行村所有，乡（经管机构）管理。少数边远山区，经县农民负担监督管理部门批准，可以村有村管，但须接受乡经管机构的审计监督。乡统筹费一律由乡经管机构单独立帐，统一收管，监督使用。
　　禁止将乡统筹费纳入县统筹，也不准分散到各部门自收、自管、自用。
　　 第十九条　村提留，由村集体经济组织每年年底作出当年决算报告和下一年度预算方案，送乡经管机构审核同意后，再提请村集体经济组织成员大会或成员代表会议讨论通过，报乡人民政府备案。讨论通过的预、决算，应当张榜公布，接受群众监督。
　　 第二十条　乡统筹费，由乡人民政府委托乡经管机构，每年年底作出当年决算报告和下一年度预算方案，报送县农民负担监督管理部门审查同意后，再由乡政府提请乡人民代表大会审议通过，并报县农民负担监督管理部门备案。讨论通过后的乡统筹费预、决算，应当张榜公布，接受群众监督。
　　 第二十一条　乡统筹费属于集体经济组织范围内全体农民所有，主要用于本乡民办公助事业，不得混淆和改变乡统筹费的集体资金性质和用途，严禁将乡统筹费平调到乡、村集体经济组织以外使用。
　　 第二十二条　对村提留和乡统筹费，应当实行严格的财务管理制度。县农民负担监督管理部门和乡经管机构应当建立并完善农民负担资金内部审计制度，对村提留和乡统筹费的使用实行审计监督，严格执行使用前审批，使用后审计的双审制度。
　　 第二十三条　农村义务工和劳动积累工，由乡人民政府商村集体经济组织提出用工计划，经乡人民代表大会审议通过后执行，年终由村集体经济组织张榜公布用工情况，接受群众监督。
　　对农民的劳务负担，严禁擅自加码、无偿平调和随意改变用途。
　　
第四章　 其它项目的监督管理
　　 第二十四条　村集体经济组织根据共同生产需要和农民的意愿确定提取的共同生产费，不计入农民社会负担。共同生产费由县人民政府根据实际需要规定提取标准，但最高额度应控制在上年农民人均纯收入的1％以内。若遇严重自然灾害需要增加，必须经村民代表大会讨论。共同生产费只能用于集体统一组织的抗旱排涝、防虫治病、恢复水毁工程等共同性生产开支。严禁将共同生产费用于其他开支。共同生产费原则上村管村（组）用，年初预提，年终审计，专款专用，结余退还或转下年使用，并张榜公布。
　　 第二十五条　面向农民和农村集体经济组织的行政事业性收费，其项目设置、标准的制定和调整，须同时报省财政、物价和农民负担监督管理部门共同审核批准，重要项目须报省人民政府和国务院批准。
　　 第二十六条　向农村集体经济组织和农民集资，必须在法律、法规和国务院有关政策允许的范围内进行，并遵循自愿、适度、出资者受益、资金定向使用的原则。除法津、法规对集资项目及办理程序已有规定的外，集资项目的设置和范围的确定，涉及县以上的（包括跨乡），须报省农民负担监督管理部门审核，省人民政府批准；乡集资（包括跨村），由乡政府提出方案，报地、市、州农民负担监督管理部门审核，地区行署和市、州人民政府批准；村组集资，由村集体经济组织提出方案，报县农民负担监督管理部门审核，县人民政府批准。当年各种集资总额不得超过上年农民人均纯收入的1％。
　　集资资金（包括农民完成义务工、劳动积累工以外的投劳折资），除用于非盈利的农村公益事业建设外，一律实行有偿使用，保本计息，签订合同，到期后按规定还本付息。
　　 第二十七条　企业、事业单位为农民和集体经济组织提供经济、技术、劳务、信息、经营管理等服务，应当遵循群众自愿的原则。任何部门和单位都不得以服务为名强行向农民收费，不得在农民交售农副产品和发放预购定金时强制扣款。
　　服务收费价格凡国家有规定的，必须严格按规定的标准执行。
　　 第二十八条　在农村建立各种基金，须报国务院财政主管部门会同农民负担监督管理部门和有关主管部门批准，重要项目须报国务院批准。
　　 第二十九条　向农民发放牌照、证件和簿册，必须依照法律、法规的规定或者经省人民政府批准。向农民发放法定牌照、证件和簿册，只准收取工本费。
　　 第三十条　向农民和集体经济组织发行有价证券、报刊和书籍，应当遵循自愿原则，严禁强行摊派。村集体经济组织订阅报刊费用，应从管理费中列支，严禁额外向农民收费。
　　 第三十一条　组织农民参加保险，应当遵守法律、法规的规定。属非法定保险的，必须充分尊重农民意愿。农民自愿参加保险，应严格履行合同，不得以收取保险费的名义收取其它费用。乡、村干部个人参加各种保险，禁止侵占农民利益。
　　 第三十二条　严禁非法对农民罚款和没收财物。
　　 第三十三条　任何行政机关、事业单位在农村设置机构或者配备人员，所需经费禁止向农民和集体经济组织摊派。乡有关部门和下设的管理区（总支、指导组、办事处、工作片等）应一律由乡和有关部门派员组织工作，确需招聘人员的，应报县人民政府批准。招聘人员的工资和其他费用从乡财政和有关部门事业费、管理费中列支。
　　 第三十四条　国家机关工作人员在农村执行公务，所需经费禁止向农民和集体经济组织摊派。
　　 第三十五条　建立健全农民承担费用和劳务登记管理制度。由县农民负担监督管理部门统一印发《农民承担费用和劳务登记手册》，凡农民上交的各种款项和承担的劳务等都应填入手册，定期组织检查。手册一户一本，其工本费从村管理费中列支。
　　 第三十六条　未经省人民政府批准。不得组织加重农民负担的各类检查评比和达标活动。经过批准的，所需经费由组织者自己负担。
　　 第三十七条　严禁任何单位和个人截留、挪用国家和各级人民政府提供给农民的各种补贴、贷款、预付定金、专项投资款、扶贫款、救灾救济款、收购农副产品优惠物资和返还的减免税费。有关部门应将款物的拨付和使用情况向农民公布，接受群众监督。
　　 第三十八条　国家按规定价格供应给农民的生产资料，销售部门不得截留，不得突破国家规定价格或最高限价，不得搭配滞销商品；国家定购的农产品，收购单位应严格执行国家规定的等级标准和价格，不得压级、压价，也不得抬级、抬价。
　　 第三十九条　农民用电应按国家规定标准收费，不准随意加码。线损、变损应按《全国供用电规则》有关规定合理分摊，不得随意转嫁给农民承担。各级财政、物价、审计和农民负担监督管理部门，要对农村电费的收取和使用实行审计监督，并以村为单位定期将农户照明用电电价、电费张榜公布，接受群众监督。
　　 第四十条　乡村两级学校，应按国家有关规定收取学杂费。不得以勤工俭学为名向学生和家长摊派生产收入，推销校办工厂的产品和其他商品或索要农副产品。对违禁者，教育部门必须制止并严肃处理，学生家长有权抵制。
　　 第四十一条　任何单位和个人都有权举报违反本实施细则的行为，农民负担监督管理部门和有关主管部门接到举报后，必须及时查处，依法处理。
　　
第五章　 奖励和处罚
　　 第四十二条　有下列事迹之一的单位和个人，可以由各级人民政府给予表彰或奖励：
　　（一）严格执行本实施细则，切实减轻农民负担的；
　　（二）在农民负担监督管理工作中，认真履行本实施细则规定职责，成绩显著的；
　　（三）检举、揭发向农民乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派行为，有突出贡献的。
　　 第四十三条　违反本实施细则规定设置的农民负担项目，由农民负担监督管理部门或有关部门报请同级人民政府予以撤销。
　　 第四十四条　违反本实施细则规定擅自向农民和集体经济组织收费、集资和进行各种摊派的，由农民负担管理部门或有关部门，报请同级人民政府令其限期清退财物，逾期不清退的，可没收其非法收取的财物，并给予非法收取的金额和财物变价款50％以内的罚款；对单位主管领导人和直接责任者可处以一百元至五百元罚款。（注：根据湖北省人民政府令第133号决定将第四十四条修改为：
　　违反本实施细则规定，擅自向农民和集体经济组织收费、集资和进行各种摊派的，由农民负担管理部门或有关部门，报请同级人民政府令其限期清退财物，逾期不清退的，可没收其非法收取的财物，并给予非法收取的金额和财物变价款50％以内的罚款；对单位主管领导人和直接责任人给予行政处分。）
　　 第四十五条　违反本实施细则和国务院有关规定增加的农村义务工和劳动积累工，经乡经管机构核实，由乡人民政府在下一年度用工计划中扣减，或者由用工单位按标准工日付酬。
　　 第四十六条　对检举、揭发、控告和抵制向农民乱收费、乱集资、乱罚款和进行各种摊派的单位和人员打击报复，阻挠、破坏农民负担监督管理部门行使职责等行为，属于违反《中华人民共和国行政监察条例》的，由行政监察机关依法处理；属于违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安机关依法处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
　　 第四十七条　当事人对行政处罚不服的，可按《行政复议条例》的规定申请复议。
　　
第六章　 附则
　　 第四十八条　市、县人民政府可根据本实施细则，结合本地实际情况，制定具体实施办法。
　　 第四十九条　本实施细则应用中的问题，由省农业委员会负责解释。
　　 第五十条　本实施细则自发布之日起施行。本省境内所有涉及农民负担的规定，凡与本实施细则相抵触的，以本实施细则为准。