行政不作为案件与不履行法定职责案件辨析
王 彦
内容摘要
行政不作为案件与不履行法定职责案件在性质、起诉条件和处理程序方面有着重大差异,客观上要求我们对该两类案件予以救济时应当区别对待,选择最合适的判决方式来保障行政相对人的合法权益。区分两类案件在诉讼上的意义在于:有利于廓清行政机关应答义务与法定职责的界限,将行政不作为上升到程序违法的高度予以关注。
长期以来,许多法学教科书或其它理论文章,在论及行政机关不作为时,常常称其为不履行法定职责,将行政不作为与不履行法定职责相等同。典型的观点如:可诉性不作为是指超过法定期间或者合理期间不实施一定法定职责的行为。*1行政机关不作为是指基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请,行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责,而行政机关无正当理由却拒绝作为的行政违法行为。*2还有人认为行政不作为分为消极的不作为与积极的不作为,消极的不作为是行政机关延迟履行法定职责的行为,积极的不作为是明示拒绝履行法定职责的行为。*3《行政诉讼法》第十一条第一款(四)、(五)项规定:认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的,当事人向人民法院提起行政诉讼,人民法院应当受理。只规定行政机关“拒绝履行”和“不予答复”两种具体行政行为的可诉性,也没有对两种行政行为的性质作区分。由于学理上未将行政不作为与行政主体不履行法定职责在性质上分开,导致司法实践中普遍将二种不同的行政案件当作同一类型案件,对行政不作为案件适用不履行法定职责案件的判决形式或对不履行法定职责案件适用行政不作为案件的判决形式,使相当多的行政案件在审理上走了弯路。笔者试对行政不作为与行政机关不履行法定职责作如下辨析,以期与各方有识之士共同探讨。
根据行政行为理论,行政行为根据不同的标准可以进行多种分类,行政作为与行政不作为是以行政行为存在、表现的形式为标准划分而来的。所谓行政不作为是相对于作为而言,是行政行为所表现出来的可被人所感知的形式,行政不作为与作为都是人们从形式上感知行政行为的结果。那么,在各种各样行政行为中什么可以让人们不通过了解其内容而仅从形式上就能感知结果呢?笔者认为,行政机关针对当事人申请的应答,是一种典型的仅从形式上就可感知的结果。如,公民向工商管理机关申请颁发营业执照,工商管理机关在一定期间对该申请作应答或不作应答,人们从直观上可以得到感知。无论行政作为或不作为,从形式上就可判断,并不涉及行政行为的内容,人们也不应当从一种形式的东西引伸出具有实体权利义务关系的内容来--------譬如,从行政机关的不应答行为引伸到行政机关应当履行其法定职责。基于此,行政不作为案件可以这样定义:它特指行政主体对当事人的申请具有应答义务而不作应答的案件,表现为行政主体对相对人的申请在法定期间延迟、推诿或不予答复。正如最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第二十二条所规定的,复议机关在法定期间不作复议决定,人民法院可以将其作为行政不作为案件予以受理。所谓行政主体不履行法定职责,本质上体现为一种实体行政法律关系。由于它主要反映行政主体对行政相对人权利义务的调整,这种调整必须通过行政主体的实施一定的行为来实现。人民法院对行政主体的这种作为行为进行司法审查,能为当事人实现实体诉讼利益(取得某种资格、享受某种福利、满足某种请求),从某种角度上说,不履行法定职责案件具有更多的诉讼意义,更为当事人所关心。由此,笔者认为,不履行法定职责案件应当是行政主体不履行行政法律关系实体义务的案件。其主要表现为明示拒绝履行职责的行为,即通常所说形式作为,实质不作为。这种程序上的“作为”而在实质上的“不为”是行政主体依法享有的处置权的组成部分,是否正确履行法定职责是不履行法定职责案件要解决的核心问题。
由于行政不作为案件主要解决形式问题,不履行法定职责案件主要解决实体问题,两类案件在性质、起诉条件、诉讼处理等方面存在着重大的差异,人民法院在审理两类案件时应当遵循不同的思路。审理行政不作为案件应当注意二个要件:首先,应以法律、法规规定的申请权为前提。如前所述,行政不作为是行政主体不履行应答义务的行为,应答暗含应相对人申请的意思。行政主体的应答义务,因特定公民、法人或其它组织的申请而产生,没有申请,何来应答?这里所指的法律法规规定,应当作广义理解,不仅指全国人大及其常委会颁发的法律、国务院颁发的行政法规,还应当包括规章和其它规范性文件。诉讼中只要相对人举证证明存在申请权,人民法院就应当判定行政主体存在应答义务。其次,行政不作为案件的原告还应承担行政主体超过法定期间不作为的举证责任。行政主体对于相对人的申请,在法定期间延迟、推诿、不予答复,是行政不作为的表现形式,相对人只要向法庭举证证明行政主体存在上述情形之一,人民法院结合第一个要件的审查,就可以判定行政主体行政不作为违法。由于不履行法定职责是行政主体明示拒绝履行职责的行为,因此,对行政主体任何有关口头或书面的决定、通知、答复,与该决定、通知、答复有着法律上利害关系的公民、法人或其它组织都可以提起行政诉讼。此时,由于存在一个具体行政行为,人民法院可以根据行政诉讼法的有关规定,围绕行政主体是否具有某种法定职责及其是否正确履行法定职责进行合法性审查,举证责任应当由作出被诉行政行为的行政主体承担。
无论从概念、审理方式、举证责任诸方面看,行政主体的不作为都不能等同于不履行法定职责,两种行为的界限在于前者是行政主体程序上的消极“不为”,后者是实体内容的“不为”,是否定性行政行为。两种行为如果给行政相对人的权益造成损害,其救济方式各不相同。从世界各国的司法实践看,行政不作为的救济方式,大致有确认判决(确认行政不作为违法)、撤销判决(将行政不作为纳入拟制类行政行为加以撤销)、责令判决(责令行政机关为某种行为,但不涉及行为内容)三种形式。适用确认判决确认行政主体不作为违法,可以促使行政机关迅速裁决,以解决不作为的消极违法状态。但判决对行政机关如何作为没有约束力,当事人除据以提起国家赔偿请求之外,仅仅只能不断请求原机关作出行政行为。撤销判决主要是用于干预行政或侵害行政上,目的在于判决撤销侵害行政相对人权利的行政行为,以防止行政相对人人身、财产权利遭受侵害。该判决形式只适用于形式上作为的行政行为,而不宜适用形式上不作为的行为。比较而言,在我国目前国情下,撤销判决不适宜作为行政不作为的救济方式,很容易使人将行政不作为与不履行法定职责概念混同。责令判决恰好可以适应行政主体对行政相对人申请延迟、推诿、不予答复而被法院判决承担相应应答义务的需要。当人民法院判定行政主体具有应答义务而不作应答时,可以责令其作出应答。只要行政主体作出应答,不管其内容如何,诉的利益便告消灭。只有当由于情势变化,使人民法院适用责令判决行政主体作出应答已无实际意义或要解决因行政不作为给申请人造成损害而产生的赔偿诉讼时,才有必要适用确认判决。
不履行法定职责的救济方式,亦主要存在三种:履行判决(法院直接判决行政机关负有做成原告所申请的职务行为的义务)与形成判决(法院对案件的处理享有与被告行政机关相同的地位和权限)以及撤销判决。不履行法定职责是行政主体明示拒绝履行职责行为,该行为作为一个具体行政行为通过人民法院合法性审查后将产生两种后果:维持或撤销。因此,撤销判决(包括重作判决)应当是不履行法定职责救济的最自然的方式。但是,司法实践表明,撤销判决的效能亦较为有限,因其只能解决当前的行政违法行为,撤销之后的后续处理状态,却未为可知,对当事人的权益保护欠积极和实效。即使判决撤销后重新作出行政行为,对当事人的权利保护也未见彻底,行政相对人极可能再次因不满意行政机关的决定而起诉。有鉴于此,笔者认为,在坚决排除法院直接代替行政主体作出某种行为以满足行政相对人需要的形成判决的情况下,应当着重履行判决的适用。履行判决,即法院作出的要求被告履行某种职责的判决,其实质是对被告不履行法定职责行为的一种强制。对于行政主体不履行法定职责案件,履行判决无疑是最具实效的救济方式。人民法院判决在一定期限内履行的内容应当如何呢?目前主要有二种不同观点,即:原则判决说和具体判决说。原则判决说认为,强制履行判决的内容只能是要求行政主体在一定期限内履行法定职责,而不能对行政主体如何履行职责提出要求,否则即有司法权干预行政权之嫌。具体判决说认为,强制履行不但应当包括要求行政主体在一定期限内履行法定职责的程序内容,还应包括履行事项、履行要求及履行数额等具体内容,否则会影响诉讼效益,导致重复诉讼。笔者认为,人民法院判决行政主体履行法定职责的方式和力度应当作具体的分析。行政主体不同的法定职责需要不同的履行判决内容,通常对涉及给予第三人设定义务或涉及行政自由裁量权的法定职责,应采用原则判决说;对涉及给予相对人受益性的、羁束性的行政法定职责,应采用具体判决说。*4
综上所述,行政不作为案件与不履行法定职责案件在概念、审理方式、当事人举证责任以及判决形式上存在不容忽视的差别,但两者又有密切的联系。从行政行为的行为过程看,行政主体要拒绝履行法定职责必然经过受理相对人的申请的阶段,如果在受理阶段行政主体出现行政不作为,意味着相对人的实体权利救济“大门”被行政主体关闭,相对人将无奈地处于主张权利的通道中。而法院通过纠正这种行政不作为,促使行政主体开启“大门”后,预示着相对人在主张权利的“通道”上可以继续走下去,尽管相对人很可能面对行政主体的明示拒绝,但此时已接近依靠司法途径来解决自己的实体利益了。
对行政不作为案件与不履行法定职责案件作上述辨析,其理论价值于廓清行政主体的应答义务与法定职责的分界线。所谓应答义务,在行政法理论上称为告知和说明理由。告知和说明理由制度是一种基本的行政程序制度,是行政法治原则的应有之义。行政主体为任何行政行为,都应尽到了告知和说明理由的义务。而作为行政相对人,对涉及自身权益的行政行为具有知情权。如果行政主体对行政相对人申请履行某项职责,既不表示接受也不表示拒绝,采取消极的态度,将侵害行政相对人的知情权,是一种程序违法行为,应当受到法律追究。因此,本质上,对行政不作为提起诉讼是一种排除行政主体对行政相对人的申请置之不理的诉讼,适用行政法原则是人民法院审理不行为案件的显著特征。与应答义务不同的是,法定职责是行政主体依据法律规定或职权进行某些行政管理活动,实现具体行政管理目标所应当承担的义务和责任,行政主体是否正确履行法定职责,直接关系行政相对人被授予的权利或给予第三人设定的义务,直接导致行政相对人权利义务的增减得失。因此,通过审理不履行法定职责案件,可以有效调节行政主体与行政相对人之间实体法律关系,监督行政主体的依法行政,满足行政相对人对实体权利义务的请求。正由于行政不作为案件与不履行法定职责案件的诉讼价值不同,任何将两类案件混同审理的作法在理论上是错误的,在实践中是有害的。*5
注:
1、《行政法与行政诉讼法》北京出版社、高等教育出版社316页。
2、洪声润:《行政不行为的立法探讨》,载《安徽律师》2000年第1期。
3、熊菁华:《试论行政不作为责任》,载《行政法学研究》1999年第2期。
4、笔者曾审理一起行政机关明示拒绝颁发中标通知案,作为不履行法定职责案件,可判决撤销行政机关的明示行为,但得知该机关准备在撤销明示拒绝行为后,以其它理由再次作出不予颁发中标通知的决定,以规避生效判决。决定适用履行判决,并采用具体判决说,及时、有效维护了行政相对人的合法权益。
5、理论上,除了本文讨论的行政主体对相对人的申请不应答的“不作为”外,还有因消极行政管理行为导致某种普遍损害后果的发生的“不作为”,如公安机关的不作为导致某地区治安混乱,政府机关对修建道路、桥梁没有尽到监管职责而造成损害后果,由于此种“不作为”也对其他没有特定法律关系人构成了利益侵害,相对人由此获得的是一种反射利益,不能以此向人民法院提起诉讼,故不在本文讨论之列。
作者:重庆市高级人民法院行政庭
王彦
安徽省行政事业性收费票据管理办法
安徽省人民政府 省财政厅
安徽省行政事业性收费票据管理办法
省人民政府 省财政厅
第一条 为加强行政事业性收费的管理,制止乱收费,维护国家机关、企事业单位、社会组织和公民的合法权益,制定本办法。
第二条 行政事业性收费票据是国家机关、事业单位为加强社会、经济、技术、资源的管理和发展社会事业,依照法律、法规和规章的规定收取费用的凭证,是财务核算和检查的重要依据。
第三条 行政事业性收费除使用国家统一规定的专用票据外,必须使用省财政厅统一制定的行政事业性收费票据。
第四条 财政部门是行政事业性收费票据的管理机关。
第五条 行政事业性收费票据分通用票据和专用票据两类。
通用票据分为行政事业性收费统一收据和行政事业单位收款收据两种;专用票据为某一收费项目的专用收据。
第六条 行政事业性收费一般使用行政事业性收费统一收据。行政事业单位收款收据用于下列情况的收费:
(一)内部发行的各类文件资料等收取的工本费;
(二)单位内部往来,冲减经费支出、留存暂付等代收代办的收款;
(三)经批准成立的各种学会、研究会等社会团体收取的会费;
(四)行政事业单位收取的捐赠款。
收费专业性很强,使用行政事业收费统一收据不能满足需要,可使用专用票据。
第七条 行政事业性收费统一收据和行政事业单位收款收据由省财政厅统一印制、编号后分别套印“安徽省行政事业性收费收据专用章”、“安徽省行政事业单位收款收据专用章”。
专用票据原则上由省主管部门拟出式样,经省财政厅审定,统一编号印制,并套印“安徽省财政厅票据监制章”;确需由各行署、省辖市财政局审定、编号、监制的,应报省财政厅批准。
第八条 行政事业性收费票据必须由财政部门指定的印刷单位印刷。未经批准,任何单位和个人不得印制行政事业性收费票据。
票据印刷单位应健全印刷管理制度,按规定的式样、规格和数量组织印刷,不得将票据印刷业务委托和转让。
第九条 通用票据由省财政厅统一组织发放,各行署、市财政局按季订购。
使用行政事业性收费统一收据单位,凭物价部门核发的收费许可证和财政部门发给的《安徽省行政事业性收费统一收据购买本》购买。使用行政事业单位收款收据的单位需携带有关文件材料向当地财政部门申报,经审查批准后,凭发给的《安徽省行政事业单位收款收据购买本》购买。
专用票据的申领、发放办法由省业务主管部门会同省财政厅另行制定。
第十条 各级财政部门应加强收费票据的管理,建立健全票据管理制度,确定专人负责票据印制、购领、登记、验讫、核销和保管工作。
第十一条 收费单位的收费票据必须由本单位的财务部门统一管理。
第十二条 收费单位在使用票据前,应对票据的品种、数量、起止号码登记入册,如发现缺份、少联、错号的、应及时整本退回财政部门或有关主管部门处理。
第十三条 行政事业性收费票据仅限用于规定的业务范围和合法项目,不得转借、转让、代开、买卖和用于擅立项目的收费。不得利用收费票据从事其他违法活动。
第十四条 收费单位在使用票据时,应逐项逐栏全组各联—次填写(复写),字迹工整,不得涂改、挖补、撕毁,并在发票联加盖收费单位印章。对填错的废票,各联应加盖作废戳记,保存备查。
第十五条 通用票据用完后,用票单位需填写“安徽省通用票据缴销单”,向发放票据单位办理缴销手续。发放票据单位要进行检查或抽查,经审验无误后,在缴销单上盖“验讫”印章,退领用单位一份,予以注销。对检验有差错的票据,应查明原因,分清责任,根据不同情节予以处
理。
各地市财政部门年终需填写缴销单向省财政厅办理缴销手续,并附说明。
专用票据的缴销办法由省业务主管部门会同省财政厅另行制定。
第十六条 收费单位财务部门应按会计档案管理要求妥善保管票据存根。保存期满方可销毁并报当地财政部门备案。
第十七条 收费单位遗失票据,应及时向当地财政部内报告,经核实后登报声明作废。
第十八条 收费单位改组、转业、合并、撤销或收费项目终止时,应将结存未用的票据连同票据购领证件,送财政部门办理缴销或变更手续。
第十九条 财政部门、收费单位的票据管理人员调离时,必须将经办的票据和收费收入逐笔点交清楚。
第二十条 收费单位收取的资金,应按有关规定进行管理。违反资金管理规定的收费单位,财政部门应停止供应、封存或收回其使用的票据。
第二十一条 使用通用票据和专用票据单位,要按季向同级财政部门报送《安徽省行政事业单位票据使用情况季报表》。财政部门应经常检查收费单位票据管理使用情况,收费单位应主动提供收费票据、票据帐册及有关材料,不得弄虚作假或隐匿不报。
第二十二条 收费单位不按规定使用票据进行收费,被收费单位或个人有权拒付,财会部门不予报销,票据管理机关应认真予以查处。
第二十三条 不使用行政事业性收费票据或无票据而收费的,由物价主管部门按有关规定给予处罚。
第二十四条 违反本办法规定,有下列行为之一的,县级以上财政部门应没收其非法所得,并可处以五十元至五千元的罚款:
(一)票据使用超出规定业务范围和收费项目的;
(二)转借、转让、代开、买卖票据的;
(三)未经财政部门批准,擅自承印收费票据或将票据印刷业务委托、转让的;
(四)擅自销毁票据的。
第二十五条 违反本办法规定,有下列行为之一的,由县级以上财政部门处以警告和二十元至二千元的罚款:
(一)票据不交财务部门统一管理的;
(二)票据存根未妥善保存的;
(三)票据遗失不及时报告的。
第二十六条 违反本办法规定,情节严重,构成犯罪的,由司法机关依法追究其刑事责任。
第二十七条 本办法由省财政厅负责解释。
第二十八条 本办法自发布之日起施行。省内过去有关规定与本办法有抵触的,以本办法为准。
附:安徽省行政事业性收费统一收据等式样四件
式样一
安徽省行政事业性收费统一收据
┌────┬──────────┐
│批准机关│省人民政府 │
│ ├──────────┤
│批准文号│政秘(92)254号│
│ ├──────────┤
│批准日期│1992年8月8日 │
└────┴──────────┘
收费日期:19 年 月 日 №
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交费单位(或个人)│ │收费许可证( )价费字第 号
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│ │ 金 额 │
收 费 项 目 │收费标准├─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┤
│ │百│十│万│百│十│元│角│分│
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合 计 │ │ │ │ │ │ │ │ │
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人民币(大写) │支付方法
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收费单位(公章) 负责人: 经办人:
说明:1、此收据一式三联和一式四联两种;其中:三联单第一联为收费单位存根;第二联为收费单位记帐凭依据;第三联为交费单位记帐凭据(发票联)。四联单:一、二、三联同三联单;第四联为内部核算联(不作发票)。
2、收据尺寸长17cm,宽9cm;“安徽省行政事业性收费收据”专用章为直径2.5cm圆形章。
式样二
安徽省行政事业单位收款收据
┌────┬──────────┐
│批准机关│省人民政府 │
│ ├──────────┤
│批准文号│政秘(92)254号│
│ ├──────────┤
│批准日期│1992年8月8日 │
└────┴──────────┘
收费日期:19 年 月 日 №
─────────────┬────┬────┬─────────
交费单位(或个人) │ │批准文件│
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收 费 项 目 │计费标准│金 额│ 备 注
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内部发行的文件资料工本费│ │ │
─────────────┼────┼────┤ 除本票据所列
代收代办的收款 │ │ │项目外,其它收
─────────────┼────┼────┤费不得使用本票
捐 赠 款 │ │ │据,否则、缴费
─────────────┼────┼────┤单位或个人有权
社会团体会费 │ │ │拒付,财务部门
─────────────┼────┼────┤不得予以报销。
人民币(大写) │ │ │
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收费单位(公章) 负责人: 经办人:
说明:1、此收据一式三联:第一联为收费单位存根;第二联为收费单位记帐凭证依据;第三联为交费单位记帐凭据(发票联)。
2、收据尺寸为长14cm、宽7cm,“安徽省行政事业单位收款收据”专用章为直径2.5cm的圆形章。
式样三
安 徽 省 通 用 票 据 缴 销 单
年 月 日
─────┬───────┬────┬────┬───────┬───┬───
票据名称│核销数量(本)│起 号│止 号│ 收费额(元)│核销人│备 注
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申请单位(盖章) 经手人: 核销单位(盖章)
说明:此单一式两份,申请单位和核销单位各留一份
如有短缺,申请单位要附原因说明。
式样四
安徽省行政事业单位票据使用情况季报表
年 月 日
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│票据名称│ │
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│规 格│ │
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│起止号码│ │
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│上 期│本 数 │ │
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│结 存│份 数 │ │
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│本 期│本 数 │ │
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│使 用│份 数 │ │
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│ │本 数 │ │
│本期结存├────┼────────────────────────┤
│ │份 数 │ │
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│ │本 数 │ │
│已缴销 ├────┼────────────────────────┤
│ │份 数 │ │
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│ │本 数 │ │
│短 缺├────┼────────────────────────┤
│ │份 数 │ │
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│开出票据│金 额 │ │
│收 入│(元) │ │
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填报单位(公章) 填报人: 电话:
注:此表一式三份,填报单位一份,发票单位二份。
如有短缺,申请单位要附原因说明。
1992年9月9日