安徽省合肥市人民政府


关于印发合肥市突发事件应急预案管理办法的通知

合政办〔2011〕27号


各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

　　《合肥市突发事件应急预案管理办法》已经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。



二○一一年八月十二日



合肥市突发事件应急预案管理办法

　　第一条　为进一步健全本市突发事件应急预案体系，规范预案管理，增强各类预案的实效性、科学性和操作性，提高控制和处置突发事件能力，依据《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条　本办法所称应急预案，是指在充分调研本市可能发生的突发事件风险状况和具备的应急能力基础上，为控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，规范各类应急活动而预先设计的方案。

　　第三条　本办法适用于本市行政区域内应急预案的编制、修订、审批、发布、备案、宣教和演练等相关管理工作。

　　第四条　应急预案管理工作遵循统一规划、分类指导、归口管理、分级实施的原则。市政府应急办具体负责市级应急预案的日常管理工作，并对各县区、部门、单位应急预案管理工作予以指导。

　　第五条　市级应急预案体系由总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、县区应急预案、市属企事业单位应急预案、市级重大活动应急保障预案等六大类组成。

　　市总体应急预案由市政府应急办制订。

　　市级专项应急预案由承担主要处置职责的部门牵头、协同部门参与制订。

　　市级部门应急预案由市有关部门结合自身职责制订。

　　县区应急预案参照市有关做法制订。

　　市属企事业单位应急预案由企事业单位根据有关法律法规制订。

　　市级重大活动应急保障预案由组委会或主办单位根据有关法律法规制定。

　　第六条　应急预案的编制应体现“党委领导、政府主导，专业处置、部门联动，条块结合、军地协同，全社会共同参与”的应急工作指导方针，还应满足以下总体要求：

　　（一）符合相关法律法规；

　　（二）保持与省级和同级应急预案的紧密衔接；

　　（三）适应突发事件风险状况和具备的应急能力；

　　（四）应对措施具体，操作性强；

　　（五）简洁规范，通俗易懂，好记管用。

　　第七条　应急预案应包括以下基本内容：

　　（一）编制目的、编制依据、适用范围和工作原则等；

　　（二）应急组织指挥体系与职责等；

　　（三）预防与预警机制，包括应急准备措施、预警分级指标、预警发布或解除的程序和预警响应措施等；

　　（四）应急处置，包括应急预案启动条件、信息报告、先期处置、分级响应、指挥与协调、信息发布、应急终止等；

　　（五）后期处置，包括善后处置、调查与评估、恢复重建等；

　　（六）应急保障，包括人力资源保障、财力保障、物资保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安秩序维护、通信保障、科技支撑等；

　　（七）监督管理，包括应急预案演练、宣教培训、责任与奖惩；

　　（八）附则，包括名词术语解释等；

　　（九）附件，包括工作流程图、相关单位通信录、应急资源情况一览表、标准化格式文本等。

　　第八条　应急预案编制单位应组织有关单位和人员成立预案编制小组。预案编制小组在评估本市可能发生的突发事件风险状况，充分调研现有应急队伍、应急装备、应急专家和部门职责等基础上，开展应急预案起草工作。

　　第九条　预案草案应当广泛征求涉及单位意见，与公众权益密切相关的，可通过网络、媒体及时收集社会公众的意见和建议，再组织相关突发事件应急管理专家进行评审。评审后的应急预案按下列办法进行报批、公布和备案：

　　市总体应急预案经市政府常务会议讨论通过后公布，同时报省政府备案。

　　市级专项应急预案由市政府应急办初审，经市政府常务会议讨论通过后公布，同时报省政府和省有关主管部门备案。

　　市级部门应急预案按部门内部决策程序批准后公布，同时报市政府应急办和省有关部门备案。

　　县区总体应急预案、专项应急预案按县区内部决策程序批准后公布。县区总体应急预案报市政府应急办备案，县区专项应急预案报市有关部门备案。

　　市属企事业单位应急预案报有关行政主管部门备案。

　　市级重大活动应急保障预案报市政府应急办备案。

　　第十条　应急预案编制单位应按照《中华人民共和国保守国家秘密法》有关规定，确定应急预案密级。应急预案涉密的，只公布简本和简明操作手册。

　　第十一条　应急预案编制单位应建立应急预案评估制度，在突发事件应急处置或应急演练结束后，及时总结分析预案适用情况。有下列情形之一的，应适时修订：

　　（一）不符合本办法第六条规定；

　　（二）应急组织指挥体系或职责调整；

　　（三）相关单位或人员发生变化；

　　（四）应急预案在启动或演练过程中发现问题和不足；

　　（五）应急预案编制单位认为应修订的其他情形。

　　修订后的应急预案按本办法第九条有关规定备案。市级各类应急预案原则上每三年至少修订一次。

　　第十二条　应急预案编制单位应制作应急预案相关宣传普及材料，向公众免费发放。

　　宣传、文广等部门和新闻单位应通过各类载体，义务开展应急预案公益宣传，增强公众的忧患意识和自救互救能力。

　　公务员管理部门应将应急预案培训纳入公务员培训考核内容，增强公务员的应急责任意识和处置能力。

　　教育、人力资源和社会保障部门应将相关应急安全知识纳入教学、培训内容，对学生和单位聘用人员进行安全教育，培养学生和单位聘用人员安全意识和自救互救能力。

　　第十三条　应急预案编制单位应当建立健全应急预案演练制度，适时组织有关单位开展桌面演练、专项演练和综合性演练。

　　各类应急预案原则上每两年至少演练一次，各应急预案编制单位每年应向市政府应急办上报演练计划，由市政府应急办监督考核。

　　大型活动应急预案制定单位应在活动举办之前至少开展一次综合性演练。

　　第十四条　未按规定制订应急预案或未按预案规定履行相关职责，造成恶劣社会影响或突发事件扩大的，依照有关规定追究法律责任。

　　第十五条　各县区应急预案管理工作可参照本办法制定具体管理细则。

　　第十六条　本办法自发布之日起施行，有效期3年。




司法文书留置送达中的若干问题及其对策

林海


现实生活中，有些当事人因惧怕败诉或被执行，对法院送达的诉讼文书产生错误认识，认为签收了法院送达的材料，可能会留下对自己不利的凭证，从而拒绝签收；有些当事人认为签收送达材料是自己的特有权利，任何人都无法替代，“一概不收”便不会发生法律效力，法院就没有办法，企图规避法律；有的当事人因种种原因对法院存有抵触情绪，故意回避、拖延签收文书……。正因为上述各种思想和行为的大量存在，法律对这些当事人的诉讼文书的送达单独作出了规定。
民事诉讼法第七十九条规定“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所，即视为送达。”
最高人民法院《关于适用(中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第八十二条又补充规定： “受送达人拒绝签收诉讼文书，有关基层组织或者所在单位的代表及其他见证人不愿在送达回证上签字或者盖章的，由送达人在送达回证上记明情况，把送达文书留在受送达人住所，即视为送达。”
2 0 0 3年1 2月1日施行的《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第十一条又规定：“被邀请的人不愿到场见证的，送达人应当在送达回证上记明拒收事由、时间和地点以及被邀请人不愿到场见证的情形，将诉讼文书留在受送达人的住所或者从业场所，即视为送达。”
以上送达方式的规定，就是我们通常称为的“留置送达”方式。所谓留置送达，是指应当接受文书送达的人，不具有法律上的理由，而拒绝受领应对其送达的文书，送达人将应送达的诉讼文书置于送达处所，其与实际交付受送达本人具有同样法律效力的一种送达方式。
留置送达主要适用于受送达的自然人以及其同住成年家属，或者法人、其他组织负责收件的人无故或者借故拒绝签收诉讼文书(调解书除外)的情况，带有一定的强制性。其应当具备的必要条件有：一是受送达人或有义务接收诉讼文书的人，拒绝接收诉讼文书，或拒绝在送达回证上签字或盖章；二是必须有见证人或见证人已知晓送达事宜，无见证人予以见证或知晓的情况下不适用留置送达；三是见证人应当是有关基层组织或者所在单位的代表，以及其他见证人；四是留置送达的地点仅为受送达人的住所或从业场所。
笔者从几年的案件质量评查过程中以及其他兄弟法院统计的数据中发现，司法实践中需要留置送达的诉讼文书约占送达总数的1 O％左右，且出现增长的势头；但由于此类案件量大、见证人难找，为避免激化矛盾、提高送达效率、缩短审理时间等等原因，实际操作中往往大量采取邮寄送达；或将诉讼文书留于受送达人住所或从业场所，并在送达回证上记明情况；或请受送达人所在基层干部、亲朋好友或邻居代为转交等变通方式送达，真正意义上的原原本本的按照民诉法及司法解释所规定程序和方式进行留置送达的案件微乎其微。
究其原因，笔者认为，主要有以下几个方面的原因：
1．旧有的留置送达规定已经不适应新形势的发展和当前审判实际工作的需要
现行91年的《民诉法》制定时，我国正处于计划经济向市场经济体制转轨的改革之时，各方面工作都处于探索之中，为适应当时社会政治经济生活的，立法对留置送达方式条件作了比较严格的规定。但时值改革开放和市场经济发展的今天，我国人口流动数量成倍增长，人们“的居住和工作环境得到大幅度改善，业余生活和社会活动也日益丰富起来，固定电话、移动通讯工具已普及到百姓人家；同时本位主义和个人利益思想也日益蔓延，恶意逃避法律责任的大有人在，社会诚信原则受到挑战，加之法院诉讼案件量较91年时成几十倍的增加。诸种情况交织，导致送达出现直接送达难、留置送达繁、委托送达拖、邮寄送达贵、公告送达乱的现象，严重地损害了法律的威严和浪费了有限的司法资源。法院留置送达不能的情况比比皆是．，立法滞后的弊病逐渐显露出来。因此，旧有的有关送达的立法规定，已经不能适应新形势的发展。尽管最高人民法院先后出台的两个司法解释对原有的留置送达条件的规定作了适当的放宽，但仍然没有从根本上改变留置送达难的问题，在司法实践中完全合法的留置送达少之又少。
2．留置送达法定条件过于严格，见证人难找，留置送达形同虚设
根据法律规定，实施留置送达时，须邀请有关基层组织或所在单位的代表到场。一般认为“基层组织”是指居委会或村委会，那么司法所、派出所、工商所是否属于基层组织，立法没有明确；个体工商户、私营企业或居无定所的外出打工人员、城镇无业人员、流动性大的小摊小贩们的“基层组织’’是谁，难以确定。对于最高人民法院《关于适用(中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第八十二条中的“其他见证人”是指哪些，如何界定?另外，接受法院邀请到场见证是否是其法定义务，法律均没有作出相关具体规定。如此，有关基层组织或者所在单位的代表及其他见证人由于无法定义务必须接受邀请和见证，是否到场见证、是否签名或盖章，其配合协作程度完全取决于其自由和法律意识。况且一个地区的基层组织很多，而送达人对可能涉及到的有关基层组织无法确定，办公场所不熟悉，办公地点经常“铁将军”把门，人影全无；在农村受送达人住所距村委会较远，村社干部相对较分散无固定办公地点和时间，流动性大，寻找需花费大量时间，并且基层组织也不是有邀必到，往往不能及时派代表见证，而必须重新约定留置送达时间，或者由于某种原因不愿派代表见证而借故推辞。特别是有的基层组织自身不具有威信，有的工作很涣散，害怕当见证人，也怕当事人报复。所以，邀请见证人十分困难。即便见证人到场，因其法律意识不强，怕得罪人，怕承担责任，怕“惹事上身”，怕当事人无理责难，不愿惹麻烦，拒绝、推诿见证或签字。很多情况下，被邀请人以了解诉讼情况，故意东问西问延误时间，更有甚者还以各种方式给受送达人通风报信，导致当事人关门闭户趁机逃走，诉讼文书送达工作难以完成，而送达人对此却无能为力，陷于法律规定和实际现状两难的被动局面。
3．留置送达效率相对较低，司法资源浪费，不适应审判工作的需求
一般来说，一件民事案件，从受理到结案，至少存在两次以上的送达行为。每一诉讼文书送达时，送达人员不可能事先得知当事人是否拒收，法院也不能每一次送达都带着基层组织去送达，基层组织也没有那么多的人力来配合法院搞送达。遇到有抵触情绪拒签收的当事人，送达人员往往要做很多解释工作，有的时间长达1个至2个小时以上，最终当事人还不一定会签收。寻找见证人吧，难!即便费了九牛二虎之力找到有关基层组织或所在单位代表或其他见证人，由于种种原因不愿到场见证、不及时配合，导致留置送达不能依法完成；此外，加之当事人恶意躲避，有成年家属但是否同住又难以确定。留置送达的低效率势必造成法院送达工作繁琐，司法成本增加，有限的司法资源大量浪费。目前，各地法院受理的案件逐年呈上升的趋势，新类型案件、疑难复杂案件和群体案件不断出现，而办案人手不见增加多少，工作量很大，而法律又规定了严格的送达时限和条件。一方面要求不断追求司法效率，快审，快结；一方面又要求严格遵循法律规定的送达程序，尤其是在留置送达问题上，使审判人员陷入两难局面。因此，传统的高成本、低效率的留置送达方式已经与公正与效率的主题不相适应，与司法资源的最大效益化配置的要求不相适应，与审判工作的要求不相适应，改革势在必行。
4．送达处所和签收人的规定比较狭窄、单一，不便于司法实践执行操作
立法将留置送达的处所局限在住所或从业场所，送达范围相当有限，毕竟住所地与居住地(经常居住地)、生活场所、工作或从业场所还有一定的区别。现实生活中，一个人工作生活的地点不会仅局限于住所和从业场所，与其经常生活和工作有密切关联的场所还很多。部分当事人居住、工作环境很复杂，处所不止一处；有的甚至居无定所，无职无业，流动性大(如外来打工人员，临时推销员等)；公司、企业或其他组织住所的与实际经营地不一致、 “皮包公司”、或“名存实亡”给法院送达诉讼文书造成了很大困难。往往送达过程中，发现受送达人(包括法定代表人或负责人)本人时，大多数其不是在住所的或从业场所，如出现受送达人不听从解释拒签收诉讼文书之情形，送达人该如何操作，难道一定要等到受送达人回到住所或从业场所时再进行送达吗?因此，立法将留置送达的处所局限在较小的范围内，操作性较差，不利于法院送达工作的开展。
对于签收人，我国民事诉讼法送达规定中包括受送达人及其同住的成年家属或法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人或组织办公室、收发室、值班室等负责收件的人。如此狭小的签收人范围使得司法实践中当事人故意逃避或拒绝签收的现象屡见不鲜。笔者曾多次遇到受送达人为了躲避法院执行，当看见法院来人送达法律文书，就叫其未成年的孩子守摊，自己故意躲开。事后当法院对其执行时，就以未收到生效裁判文书或相关执行通知文书等为由，以法院违反法定程序执行为借口，拒绝履行义务。
我国法律对留置送达作出规定，体现出其存在的必要性，但由于所规定的条件过于严格，程序繁琐，司法操作性差，实践中真正完全符合法律规定进行适用的很少。因此，重新构建我国民事司法留置送达制度迫在眉睫。笔者现针对如何解决民事诉讼中留置送达难的问题，谈一点个人粗浅的看法和建议。
第一、弱化或取消见证形式的要求，简化留置送达的手续
由见证人见证法院送达是我国法律规定的独有形式，也是造成留置送达难的客观障碍之一。从对比其他各国相关法律制度，以及从我国近年的审判实践来看，见证这种形式显属多余。从立法的本意来看，见证是为了维护被告方(或被执行方)的诉讼权利，防止法院滥用留置送达，体现出立法者对法院工作人员的不信任，对人民群众的法律意识作出了过高的估计，但现实情况却非如此。繁琐的留置送达手续，影响了法院诉讼文书送达工作高效、有序的开展；影响了审判工作的正常进行。
值得欣慰的是最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第十一条规定虽是对《民事诉讼法》第七十九条和最高人民法院《关于适用若干问题的意见》第八十二条的补充，但对见证人的限制已有较大的突破。但遗憾的是，此条规定仅适用于简易程序审理的案件而未明确可以适用于普通程序的案件，且仍然是将邀请见证人作为留置送达的必要条件。
当前，法院工作人员的司法素质较制定民诉法的80年代初，已有明显的变化，改由法院依职权将诉讼文书留在受送达的地点即视为送达的条件基本成熟，目前司法实践中多数法院也是这么操作的，绝大多数受送达人以及社会各界也是认同和接受的。只不过为了防止法院留置送达职权的滥用，应当同时规定留置送达必须由两人以上共同进行，并将送达的时间、地点及受送达人拒收事由在送达回证上记明，且由共同送达人签名以附卷备查。有条件的，还应将拒收或拒签的情况制作成音像资料附卷保存。
第二、放宽留置送达中对留置场所和有权签收人的范围，解决部分送达难问题
笔者建议逐步放宽乃至取消对留置送达场所的限制，增加留置送达的灵活性。如《德国民事诉讼法》第一百八十六条规定： “如无法律上的理由而拒绝收受送达，应即将应交付的书状留置于送达地点。”其对留置场所的规定灵活而实用。同样，我国台湾的民事诉讼法也是将留置送达的场所规定为“送达处所”。这种对留置送达场所的灵活性，在一定程度上提高了送达的效率。笔者认为，只要有依据(如录音、录像、无利害关系的第三人的证言笔录、送达现场的照片等)能证明送达人实际见到了受送达人或有义务签收诉讼文书的人，在其无法定事由拒签收的情况下，送达人已将诉讼文书留置于受送达人身体可直接触及之处(即送达地点)，或者已明确告知其诉讼文书内容，并由两人以上送达人在送达回证上将拒签收事实和送达过程予以注明，即视为完成留置送达，而不局限于住所或从业场所。
在受送达本人短时间不在住所或从业场所的情况下，哪些人有义务可以签收诉讼文书，我国法律所规定的范围过于狭窄。对此，立法时可以借鉴美国对送达签收人的规定，即送给受送达人住所的“适龄适智”的人、经授权的人、受雇人员。如果受送达人是自然人，留置送达范围不再局限在其同住成年家属范围。我国民事法律规定了限制民事行为能力人可进行与其智力相适应的活动，已满1 6周岁但不满1 8周以自己劳动收入为主要生活来源的视为完全民事行为能力人。后者当然可以进行任何民事活动，前者也可进行部分民事活动。因此，可以向与该受送达人同住的已满1 6周岁但不满1 8周岁具有完全民事行为能力的未成年人以及智力无障碍的限制民事行为能力人送达；对于法人及其他组织，。可以首先向负责收件的人员送达，在送达不能的情况下可以向其任何工作人员、受雇人员送达。
第三、充分利用录音、影像等现代信息技术手段，积极探索新形势下留置送达的方式
送达的立法目的就是通过传送诉讼文书的方式，向受送达人告知其的在诉讼活动中具有的相应权利和义务。司法实践中，我们可以通过拍照或摄像、录音等方式将送达过程客观准确的保存下来，作为法院送达的依据。送达人在送达诉讼文书时，只要发生受送达人或有义务签收的人拒绝签收之情形，送达人便可以将送达过程包括送达时间、人物、场所以及其他在场人等以拍照或摄像的形式记录下来，制作成照片或录像带、VCD光碟，存入卷宗或相关档案中。四川省成都市青白江法院采用的照相见证留置送达形式，河南省太康县法院以声像形式固定相关证据和送达事实等方式，取得了良好的效果，这些都是探索留置送达工作很好的例证，从而避免了法院送达工作的许多被动和不便。
总之，我国留置送达作为送达程序的一个重要送达方式，其产生的必要性勿容置疑，但立法上偏重了诉讼公正价值的成分，而忽略了诉讼效率的价值成分，造成了两者价值上的失衡，造成了当前司法实践中留置送达形同虚设的不良局面。解决留置送达难和繁的问题已成为广大司法工作者的迫切要求。因此，笔者建议，立法者在正着手修改《民事诉讼法》的过程中，应当充分考虑留置送达方式中程序公正和司法效率间价值冲突和合理平衡问题，真正体现出“公平和效率”相统一的原则。