沉默权：一个无法让人沉默的话题
——试述沉默权对侦查的冲击与对策

张昭辉

关键词：沉默权 米兰达规则 “供述主义” 侦查 对策
摘要：本文简要阐述了米兰达规则和沉默权的涵义，对现有以口供为中心的侦查模式提出了质疑，对我国实施沉默权制度后将对侦查带来的冲击作了较为充分的展望，并提出了自己的观点和对策。


人的尊严是人类的终极目的，而沉默权制度则是保障人类尊严不受侵犯的法律手段之一。从理想的角度来看，沉默权制度是法学尤其是刑事诉讼中的良善制度之一。沉默权的法理基础从根本上来讲的确就是保护人权，这种保护具有绝对性和至上性。沉默权对侦查的冲击将是一场关于我国社会主义法制建设重大变革的前奏。
一、米兰达规则和沉默权
说到沉默权，就不能不谈有名的米兰达规则（rule of Miranda）。1963年，欧内斯特·米兰达因被控犯有绑票和强奸罪而被亚利桑那州费利克斯城警察局逮捕，在未被告知有权请辩护律师、也没有辩护律师在场的情形下作了有罪供述并最终被送上法庭，虽然米兰达的辩护律师提出反对意见，亚利桑那州刑事审判法院陪审团仍裁定米兰达的供述可以作为认定有罪的证据，并作出有罪裁决。1966年6月13日，美国最高法院首席法官厄尔·沃伦推翻了对米兰达的原判决，其理由为：警方在审问在押的嫌疑犯时，应事先告知他有3种权利：即保持沉默的权利；拒绝被迫作出于己不利的供词的权利；在诉前或诉讼中聘请律师，如无力自聘律师则应由指定辩护人为之辩护的权利，否则嫌疑犯的口供不可采信。这就是刑事诉讼中极为重要的“米兰达规则”，也称“米兰达须知”①。它规定警方在讯问在押的嫌疑分子之前必须告知他：你拥有美国宪法修正案第5条和第6条所规定的权利，具体内容为：（1）你有权保持沉默；（2）你所说的任何事物都可以，并将要在法庭上作为对你不利的依据；（3）你有权同律师进行谈话，并有权要求在你被讯问时，有律师同你一起在场；（4）如果你需要律师又无力聘请的话，将在进行任何讯问之前代你指定律师。
沉默权（Privilege of Silence）又称反对自我归罪特权（the Privilege against 　Self-incrimination），是被告人的一项诉讼权利。美国学者Christophere Osakwe认为，沉默权包含以下三层含义：1、被告人没有义务为追诉方向法庭提供任何可能使自己陷入不利境地的陈述和其它证据,追诉方不得采取任何非人道或有损被告人人格尊严的方法强迫其就某一案件事实作出供述或提供证据；2、被告人有权拒绝回答追诉官员或法官的讯问，有权在讯问中始终保持沉默，司法警察、检察官或法官应及时告知犯罪嫌疑人、被告人享有此项权利，法官不得因被告人沉默而使其处于不利境地或作出对其不利的裁判；3、犯罪嫌疑人、被告人有权就案件事实作出有利于或不利于自己的陈述，但这种陈述须出于真实的意愿，并在意识到其行为后果的情况下作出，法院不得把非出于自愿而迫于外部强制或压力所作出的陈述作为定案依据。该项原则实质上赋予了犯罪嫌疑人、被告人两项权利：一是犯罪嫌疑人、被告人对于是否陈述享有不受强迫的权利；另一项是犯罪嫌疑人、被告人对于是否陈述及是否提供不利于己的陈述享有选择权。
沉默权在西方具有悠远的传统。“正义从未呼唤任何人揭露自己的犯罪”，古罗马法关于自然正义的司法原则就包含了沉默权的内容；在教会法中，12世纪的圣·保罗曾明确指出：“人们只须向上帝供认自己的罪孽，而无须向其他任何人招供自己的罪行”。一般认为，沉默权的核心内容“不必自我归罪”原则可追溯至英国一句古老的格言“人民不自我控告。”①13世纪，英国宗教法庭在刑事诉讼中强迫被告人进行“职权宣誓”①，否则将被诉诸刑求。为了对抗宗教法庭的不人道审讯方法，被告人经常以“不必自我归罪”作为辩护理由。后来，“不必自我归罪”逐渐演变成一项司法制度，沉默权即源于此。②17世纪之后，随着资产阶级政权的逐步确立，沉默权开始在法律中得以确认。 1789年9月25日通过的美国宪法修正案（又称"权利法案"）第五条规定，"在任何刑事案件中不得强迫被告人自证其罪"。沉默权首次正式上升为一项宪法性权利。③在此之后，许多国家相继在诉讼法或宪法典中规定了沉默权。④ 沉默权作为现代法治国家犯罪嫌疑人的一项基本人权，作为刑事司法公正的标准之一，得到了普遍的强调和维护。沉默权作为犯罪嫌疑人、被告人的一项诉讼权利已在国际社会达成共识。
任何人不被强迫自证其罪以及告知沉默权的规则，作为刑事法治的重要内容，二战后不仅在世界各国已得到普遍的确立，而且其精神也被多部国际条约所确认。１９９６年１２月１６日，第２１届联大通过的《公民权利和政治权利公约》第１４条规定："任何人不被强迫作不利于他自己的证言或强迫承认犯罪。"1998年7月17日联合国设立国际刑事法院全权代表外交会议通过的《国际刑事法院罗马规约》第五编第五十五条第二款第2项规定："保持沉默，而且这种沉默不作为判定有罪或无罪的考虑因素。" 第六编第六十七条第一款第7项规定："不被强迫作证或认罪，保持沉默，而且这种沉默不作为判定有罪或无罪的考虑因素。"此外，联合国《少年司法最低限度标准规则》第7条、世界刑法学会第15届代表大会《关于刑事诉讼法中的人权问题的决议》第17条，都有关于任何人不受强迫自证其罪原则或沉默权的规定。这充分表明，沉默权制度已成为国际社会的一种共识。
但是近年来，新加坡、爱尔兰、英国、美国等国权衡沉默权利弊后，纷纷通过立法对沉默权作出了限制。在英国，被告人在面临刑事指控时，突然向讯问他的警察发动袭击，或者立即逃跑，在这种情况下，被告人实施了动作方面的反应并实际在陈述方面保持了沉默，法官仍可以从这一事实中推导出对他不利的结论。1972年，英国允许法庭根据警察进行讯对问受讯问人拒绝提供有关事实的情况作出必要的推断。1987年，英国刑事审判法第二条规定，在反严重欺诈办公室的官员调查欺诈案件过程中，犯罪嫌疑人如果在没有合法理由的情况下拒绝回答提问或说谎，该行为即构成犯罪⑤；在美国，联邦最高法院通过各种"例外"判例，也对沉默权适用范围和适用程序进行了限制。如"善意的例外"、"独立来源的例外"、"因果联系削弱的例外"、"公共安全的例外"，等等。⑥可以说，对沉默权加以限制代表着沉默权发展的新方向。但是英国于1998年通过了《人权法》，把《欧洲人权公约》的有关规定引入英国国内法，可以由法院在判决中直接适用，并于2000年全面实施，《人权法》的实施将对前述限制沉默权的法律构成新的挑战⑦。
二、沉默权对侦查的冲击
我国传统的人证调查制度与沉默权制度相容性差。我国长期以来实行的取证制度，是嫌疑人有供述义务，而证人责任则十分松弛，尤其对法庭作证，民众普遍有一种畏证心理且缺乏法律义务感。而不容忽视的是目前我国的刑事侦查资源严重不足，这不仅是警力的缺乏，更重要的是科技含量、物质条件以及民警素质等方面的严重不足，在实践中还不可避免地在一定程度上依赖口供破案。假如正式实施沉默权制度，可以预见的是必然会出现犯罪嫌疑人利用沉默权“合法”逃避打击导致追诉率下降，侦查机关工作量增加，诉讼成本和犯罪控制成本上升，从而在短期内降低侦查机关工作效率和维护社会正义的能力，对侦查机关充分发挥其职能作用产生负面影响。这一点是在我们实施沉默权以前不能不认真考虑的。由于我国的证据制度不是实行自由心证和内心确信，而是强调证据间的相互印证，缺乏口供的案件，定案将比较困难。因此从侦查工作角度考虑，如果因沉默权制度设置不当而导致口供的较大量的减少，对于犯罪控制将十分不利。
我国现有侦查法律体系主要是以《刑事诉讼法》中关于立案、侦查和证据制度的有关规定以及相关的行政法规、部门规章和司法解释构成。追求“客观真实”是贯穿我国刑事诉讼全过程、指导侦查工作的基本理念，因此“供述义务”被予以明确的肯定，《刑事诉讼法》第93条第一款，“犯罪嫌疑人对于侦查人员的提问，应当如实回答”，就是“供述义务”在我国立法上的体现，该条款一直以来受到支持沉默权人士的诟病。“供述义务”不仅适用于侦查阶段，在学理上还有亦扩大适用于审查起诉和审判阶段的观点①。沉默权主要体现在侦查阶段，直接与侦查权对抗，往往与作为诉讼主体的犯罪嫌疑人参与刑事诉讼紧密相关，有学者认为在我国实施沉默权制度可以保证诉讼效益的最大化②，但由于我国的侦查法律体系中并没有确立沉默权的概念，也尚未建立健全有中国特色的和沉默权配套的法律制度，例如象美国那样的证据开示制度，证人作证制度，作证豁免制度，辩诉交易等，因此如果要施行沉默权制度，我们首先就必须先对“供述义务”的取舍去留做出决定，同时重新确定沉默权和侦查权之间的关系，重新确认刑事诉讼各主体在侦查阶段的权利义务关系，相对应的刑事诉讼法律规范不可避免地要立、改、废，一些新的法律制度将被移植和创建，这是对现有侦查法律体系的颠覆或是重构，面对这种局面，我们准备好了吗？
沉默权是对依赖口供破案的最大挑战。以口供为中心的办案模式在侦查过程中的重要地位至今尚未有实质性的转变，口供作为“证据之王” 在侦查办案中备受重视，而追求“客观真实”的理念与实际存在的办案条件的限制相结合，构成“口供中心主义”的现实基础。在既有“坦白从宽，抗拒从严”的刑事政策依据，又有现成的法律依据的情形下，容易使侦查人员形成将讯问犯罪嫌疑人作为取证或获得证据的线索，这势必导致刑讯、折磨、疲劳战术等非法取证方法。所谓口供破案就是"在司法实践中侦讯人员对嫌疑犯通常首先宣布供述义务及'坦白从宽、抗拒从严'的政策，通过一定的心理较量包括心理压力（所谓政策攻心），促使作案人交代犯罪事实。""'坦白从宽，抗拒从严'所传达的法律信息，就是告知作案人：决定他们刑事责任轻重的，不仅仅是他们的行为时的主客观事实，而且也要包括他们在刑事诉讼过程中的某种内心精神活动，即是否向侦讯人员如实交代个人行为时主客观事实的心理态度。""所谓的心理较量、心理压力、政策攻心等等口供破案的侦讯手段之实质，就是许可侦讯人员最大限度地利用了人的趋利避害的生物性心理特征，对嫌疑犯进行诱供与精神逼供，以迫使其在精神和心理上不得不作出一个痛苦的、自我折磨式的选择。"③因为对犯罪嫌疑人或被告人认罪口供的迷信，就象巨额利润刺激贪欲一样，会刺激侦讯人员获取口供的欲望。这种欲望必然会使促使他不择手段来得到认罪口供。④此时对犯罪嫌疑人诉诸物理强制（如刑讯逼供、变相体罚）和精神强制（如威胁、胁迫）以获取“有价值”的口供似乎是侦查人员一种必然的选择。对犯罪嫌疑人使用以摧毁其意志和心理防线为目的的“车轮战”、“疲劳战”式的审讯方式是否是一种强迫？由此所获得的口供是否是犯罪嫌疑人在受到压力、强迫后并非出于本意的意思表示？这样获取的证据是否应该在刑事诉讼中被定为非法获得的证据而加以排除？……答案不言而喻。遗憾的是这种现象不但没有被禁止，相反还作为一种体现人民民主专政威力和人民警察高大形象的实例，在现实生活中被正面褒奖，如许多反映公安工作的文学、影视作品、案件侦破的纪实报道等，甚至印发为经验交流材料指导侦查工作。当侦查陷入“索供??逼供??以供定案”这样一个恶性的逻辑循环后，正是我们应该反思之时。相当一部分学者坚持认为在我国确立沉默权可以有效抑制刑讯逼供和警察暴力现象①，确保司法公正，作为一名警察，我常常会为此汗颜。
沉默权还给侦查人员的执法意识带来很大的冲击。沉默权是和侦查权直接对抗的，在司法实践中如果犯罪嫌疑人拒不认罪，拒绝交代自己的犯罪事实和与案件有关的情况，一般会被认为是不老实，是“抗拒”的表现②。在我国，要求犯罪嫌疑人、被告人如实回答是有"道德基础"的，我国公众普遍认为，当一个人的行为与刑事犯罪有关时，要求其如实回答司法人员的提问具有合理性，正如卡夫卡在《审判》中表达过这样的主题：因为你被控有罪，所以你有罪，侦查人员很容易获得心理暗示：在道德层面犯罪嫌疑人是低人一等的，他们已在一定程度上被物化为刑事诉讼活动的“客体”，此时假如允许这些以身试法的家伙对讯问保持沉默，侦查人员的道德层面的优越感和权威感将会遭受重挫，会带来一些难以预料的负面影响。我们也已习惯了在这种道德基础上的工作方式，所以才会对沉默权本能的反对。究其本质，还是有罪推定的弦绷得太紧了。全球法学界通行的观点认为，沉默权是“无罪推定”原则的合理延伸，沉默权的实施将会进一步推动“无罪推定”原则在诉讼阶段的实施。有学者认为，沉默权“是自然的，不可剥夺的和神圣的”，也是“简单而无可争辩的”③。任何一种权力，如果不受法律的约束，都会有被滥用的倾向。为了获取可以定案的口供，侦查人员不惜随意延长犯罪嫌疑人的羁押期限甚至超期羁押、超范围使用强制措施和侦查措施，滥用侦查权和秘密侦查手段，漠视犯罪嫌疑人在侦查阶段应享有的法定权利，对其合法权益实施人为或制度上的损害，对保障其合法权益极为不利，更谈不上维护其人格尊严，也不符合国际社会对保障人权的基本要求，造成犯罪嫌疑人在诉讼活动中诉讼地位的不平等，是实质上的非程序正义，而且从本质上来讲，这恰恰是坚持了实质上的“有罪推定”，与《刑事诉讼法》第12条所确定的“无罪推定”原则背道而驰。"刑事诉讼法一方面要加强对人权的保护，另一方面要考虑社会治安。也就是说，刑事诉讼的价值取向，应当是保障国家权力的行使，保证诉讼效率与保护人权的统一。"④我们既要充分重视保护人权，也要适当考虑打击犯罪维护法律秩序的需要，从而实现利益与价值的平衡。
三、我们所能采取的对策
“以公正的逻辑代替武力的逻辑是法律本质的全部所在。”⑤建立沉默权有利于加强对犯罪嫌疑人和被告人基本人权的程序保障，促进我国刑事诉讼制度的进一步民主化，是履行国际法义务的需要，是树立公众对刑事程序的核心，维持刑事程序正常运作的现实需要，是依法治国的需要，是大势所趋。然而何时确立沉默权、确立什么样的沉默权、沉默权的法律地位以及如何确保沉默权的实施还是法学界争论不休的论题。既然沉默权在某些国家已实行多年，而且已逐渐成为世界人权的较普遍公认的内容，实行沉默权对司法公正、文明司法有合理因素，因此，在我国尚未确立沉默权之前，应尽力吸取其合理因素。我国《宪法》第35条保障公民的言论自由，《刑事诉讼法》第43条规定了严禁刑讯逼供和以威胁，引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据，第46条规定了重证据不轻信口供，《刑法》第247条中规定有刑讯逼供罪和暴力取证罪，有关司法解释在口供问题上确立了非法证据排除规则（最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》第265条规定：严禁以非法的方法收集证据。以刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法的方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言，不能作为指挥犯罪的根据；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》规定，凡经查证确实属于采用刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法的方法取得的证人证言、被害人陈述、被告人供述不能作为定案的根据），还有一些法规也对进行刑讯逼供、侵犯犯罪嫌疑人合法权益的行为规定了追究、处罚办法。这些似乎都可视为沉默权若干内容在我国法律中的体现。值得注意的是，由于“无罪推定”原则已在《刑事诉讼法》第12条予以确认，而沉默权则是“无罪推定”原则的合理延伸，我国政府也于1998年10月5日签署了《公民权利和政治权利国际公约》，只要该公约在全国人大获得通过，那么沉默权在我国的确立和实施顺理成章地只剩一个问题，那就是时间。
美国法学家富勒（Lonl·Fuller）曾经说过，“法治的目的之一在于以和平而非暴力的方式来解决争端……”①这不妨可以作为我们在侦查工作中的一个指导思想。我们可以设想假如沉默权已经在我国实施，那么在侦查工作中我们可能必须要做到以下几点：
（1）设置沉默权的告知程序，即在侦查机关讯问犯罪嫌疑人前，书面或口头告知他们享有保持沉默的权利；（2）限制讯问时间、对象、两次讯问的间隔、地点，明确对犯罪嫌疑人连续讯问的时间界限，保证其基本人权不受侵犯；（3）对讯问过程加强监督和控制，不允许对犯罪嫌疑人采用非法强制手段获取口供；（4）提前律师介入刑事诉讼的时间：允许律师在第一次讯问之前为犯罪嫌疑人提供法律帮助，对讯问过程及沉默权的实施进行监督；（5）保障在押犯罪嫌疑人的会见权和通讯权，避免犯罪嫌疑人在被羁押期间受到强制，保证在其受到强制时可以获得法律救济；（6）严格控制犯罪嫌疑人的羁押时间和期限，并履行更为严格的审批程序；（7）完善鼓励犯罪嫌疑人、被告人认罪的规范，使认罪者真正获得“坦白从宽”；（8）应当转变侦查观念和侦查模式，从依赖口供、从供到证的破案模式转变为主要依靠其他证据，由其他证据破获案件的模式。为此，侦查人员不仅要树立人权保障意识，还要提高自身素质，尤其是提高在不依赖口供的情况下侦破案件的能力，主动提高自己的侦查水平，注意增强侦查的智慧投入和科技投入。
在证据制度上，我们必须明确两项规则，一是对违法获取的口供绝对排除规则应上升到法律高度。我国刑事诉讼法第四十三条仅规定严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据，却未明确规定禁止使用非法收集证据。因而在刑事诉讼法在对证据的规定上这一条应当明确写入；二是对非法口供为线索获得的证据适用“毒树之果法则（Fruit of Poisonous Tree）”,即非法获取的证据所衍生出的证据亦为非法，原则上对以非法口供为线索获取的证据予以排除，同时设立若干例外情形。
最后，需要强调的是，我们应该正确对待沉默权，不要将沉默权看成是阻碍侦查的一大障碍。任何权利都是相对于义务而言的，绝对的、不受任何限制的权利根本就不可能存在。沉默无非是不能顺利得到有罪的口供，但如果证据充分，一样可以对其进行有罪的认定。犯罪嫌疑人在选择沉默权权利的时候，也就应当承担相应的法律义务。规定沉默权并不意味着被告人、犯罪嫌疑人一定能够保持沉默，规定"抗拒从严"也并不意味着犯罪嫌疑人一定会如实供述。不妨再以米兰达规则为例，它本意不在阻止嫌疑分子说话、自白或解释，仅仅要求必须告知嫌疑分子可以请一位律师，并且如果本人愿意，也可以沉默。假如他能通过接受警察的讯问来洗刷清对自己的怀疑，他也可以放弃保持沉默和聘请律师的权利。这一规则的实施提高了一般侦查人员的地位，并使讯问获得了一种新的尊严，供认也获得了一种新的诚实性和可靠性，疑犯对并非因强迫而作的供认一般不会翻供，而且能使疑犯自己认罪也降低了诉讼成本。米兰达规则保证了疑犯的程序正义和法律意义上的公正平等。据称美国警方起初也是极为反感这一规则，实行一段时间后，发现那些作了有罪供述的犯罪嫌疑人由于是自愿供述，反而提高了证据的可信度，使得庭审成功率大为提高。于是，美国警察适应了这一规则，并成为此规则的实际拥护者。这对我们的侦查工作也不妨是一个有益的借鉴。
四、尾声
据称在近日长沙市第32中学在《关于提高课堂学习效率的六条规定》中赫然列道：学生对老师的提问享有沉默权①。这说明沉默权已超出法学界喋喋不休的学理讨论，飞入寻常百姓家了。 "沉默权"规则是我国法制的一次重大飞跃，是一种全新的执法观念，不仅有利于国家法制的完善、司法的公正和公民人权的保护，更有利于提高侦查人员的办案、侦查能力以及自身的素质。它是人类通向文明的斗争中最重要的里程碑之一，是现代法治国家刑事司法制度的一项重要内容，它体现了对犯罪嫌疑人、被告人人格尊严和自由意志的尊重，为其充分行使辩护权提供程序上的保证，反映出国家刑事诉讼法律制度的文明与进步状况。
沉默，不光是表示软弱。
沉默，有时也是强大的武器。



参考文献：
（一） 著作辞书类
1.曾庆敏主编《精编法学辞典》，上海辞书出版社2000年
2.康树华、王岱、冯树梁主编：《犯罪学大辞书》，甘肃人民出版社1995年
3.王以真主编：《外国刑事诉讼法学参考资料》，北大出版社
4.孙长永：《沉默权制度研究》，法律出版社
5.陈光中、徐静村主编：《刑事诉讼法学》，中国政法大学出版社1999年
6.陈瑞华：《刑事审判原理论》，北京大学出版社1997年
（二） 期刊杂志类
1.《外国法述评》
2.《比较法研究》
3.《中国律师》
4.《法学研究动态》
5.《当代法学》
6.《法律科学》
（三） 报纸类
广东省广州市人民政府


广州市人民政府文件

穗府〔2003〕38号




印发广州市国家行政机关及其公务员公共服务行为规范试行规定的通知

各区、县级市人民政府，市府直属各单位：

　　《广州市国家行政机关及其公务员公共服务行为规范试行规定》业经市人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。


广州市人民政府
二○○三年七月五日







广州市国家行政机关及其公务员公共服务行为规范试行规定

　　第一条　为了进一步规范本市国家行政机关及其公务员的公共服务行为，切实改进工作作风，提高行政效率和公共服务质量，根据《国家公务员暂行条例》、《国家公务员考核暂行规定》和《国家公务员行为规范》，结合本市实际，制定本规定。

　　第二条　国家行政机关及其公务员公共服务行为规范，是指国家行政机关及其公务员在行政执法、处理行政事务、办理行政审批事项、接待来访群众等直接面对社会执行公务或提供服务时必须遵守的基本准则、工作程序、办事规则、行政纪律及言行标准。

　　第三条　本规范适用于本市各级国家行政机关及其公务员。

　　具有行政职能或者依照公务员制度管理的事业单位及其工作人员按照本规定执行。

　　第四条　国家公务员在公共服务中应当鼓励的行为：

　　（一）关心群众疾苦，深入基层，认真调查了解工作中群众反映强烈和不满意的问题，并及时予以解决或处理；

　　（二）适应新形势的需要，不断推进本职工作创新，采用新技术、新办法简化办事程序、手续，缩短办事时间；

　　（三）认真为基层、为群众办实事、办好事，努力树立和维护公务员的良好形象；

　　（四）依照职责积极预防事故的发生，在事故发生后采取积极的补救措施，使国家和人民群众的利益免受损失或将损失降到最低程度；

　　（五）法律、法规、规章和政府规定应当提倡或予以奖励的其他行为。

　　第五条　国家公务员在公共服务中应当履行的行为：

　　（一）严格按照法律、法规、规章和市政府的有关规定办理行政审批事项；

　　（二）严格按照所在政府工作部门公开办事事项的条件、程序、时限等为群众提供服务；按照规范的服务用语和礼仪接待来访群众，接听咨询电话，并将群众咨询事项中属于本职工作范围的有关办理程序、方法及相关手续等一次性告知咨询人，切实做到来电必接、有问必答；

　　（三）严格按照规定程序和规范的工作用语和工作礼仪进行行政执法；

　　（四）对于群众反映的困难和问题，努力做到事事有回音。在不违反法律、法规和有关政策且在其职权范围内的前提下，努力做到件件有落实。

　　第六条　国家公务员在公共服务中不得有下列行为：

　　（一）不按照法律、法规、规章和市政府的有关规定办理行政审批事项；

　　（二）不按照所在政府工作部门公开办事事项的条件、程序、时限等为群众提供服务；

　　（三）不按照规范的服务用语和服务礼仪接待来访群众，接听咨询电话；

　　（四）不一次性将群众咨询事项中属于本职工作范围的有关办理程序、方法及相关手续等告知咨询人；

　　（五）不按照规定程序和规范的工作用语及工作礼仪执行公务；

　　（六）不答复群众反映的问题；在不违反法律、法规和有关政策且在其职权范围内的前提下，不解决群众反映的困难和问题；

　　（七）不在规定期限内调查核实并书面答复以真实姓名、工作单位投诉的当事人；

　　（八）揽权诿责，以情代法，徇私枉法；

　　（九）其他与公务员身份不相称的行为或表现。

　　第七条　各级国家行政机关应当制定和公布本机关公务员公共服务行为规范。

　　各级国家行政机关应当设立本机关的监督电话和建立督查制度，并向社会公布。

　　第八条　各级国家行政机关的监督机构在接到投诉后应当在规定的期限内答复当事人。

　　第九条　国家行政机关及其公务员按照以下规定进行考核和奖惩：

　　（一）公务员有本规定第四条所列应鼓励行为之一的，应当在年度考核评优时予以优先考虑；有其中两种以上行为的，应当在各项表彰奖励中予以优先安排。

　　（二）公务员有本规定第六条所列禁止行为之一的，除责成其改正外，还应视情节轻重按下列规定处理：

　　1．受到有效投诉或被检查发现一次的，本人本年度考核不能评为优秀；

　　2．受到有效投诉或被检查发现二次的，本人本年度考核不能评为称职；

　　3．受到有效投诉或被检查发现三次的，本人本年度考核评为不称职，予以轮岗或降职；

　　4．轮岗或降职后又受到有效投诉或者被检查发现三次以上的，予以辞退。

　　（三）国家行政机关违反本规定第七条，没有制定和公布本机关公务员公共服务行为规范或者没有设立本机关的监督电话和建立督查制度并向社会公布的，其领导班子成员在考核时不能被评为优秀，也不能评先、受奖。

　　（四）国家行政机关违反本规定第八条，在接到投诉后没有在规定的期限内答复当事人，被当事人向市长热线、区长热线或市基层评议机关办公室等上级监督机关有效投诉的，其处理办法如下：

　　1．被有效投诉一次的，该机关的工作人员本年度考核被评为优秀的比例不得高于12%；

　　2．被有效投诉二次的，该机关的工作人员本年度考核被评为优秀的比例不得高于10%；

　　3．被有效投诉三次的，该机关的工作人员本年度考核被评为优秀的比例不得高于10%，该机关的领导班子成员在考核时不能被评为优秀，也不能评先、受奖。

　　（五）服务窗口单位在20个以上（含20个）的国家行政机关，按上述办法处理时以被投诉的服务窗口单位为基准进行。

　　第十条　针对公务员的投诉，由其所属国家行政机关负责认定和处理。各级国家行政机关可根据本规定以及本部门、本行业的特点与实际制定本机关"有效投诉"的认定办法。

　　针对国家行政机关的投诉，由市长热线、区长热线或市基层评议机关办公室等上级监督机关负责认定和处理。

　　监督机关或者部门接到不属于本机关或者本部门处理的投诉，必须在5个工作日内将其转交给有权处理的机关或者部门认定和处理。

　　第十一条　受理投诉的机关或者部门必须在接到当事人投诉后5个工作日内调查核实，并将处理结果书面告知投诉人和有关公务员或者政府工作部门。

　　第十二条　公务员对依照本规定作出的有关处理决定不服的，有权依法向本机关或者同级政府人事部门提出申诉。

　　第十三条　每年12月31日前，市长热线、区长热线和市基层评议机关办公室等上级监督机关应将受理有效投诉的统计情况提供给同级政府人事部门。

　　第十四条　本规定自2003年8月1日起实施。