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论侵害生命权中受害人父母的赡养期待利益损失/李红军

时间:2024-07-08 04:33:53 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8845
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论侵害生命权中受害人父母的赡养期待利益损失
——对《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第17条、第28条的检讨
李红军 攀枝花学院

内容摘要:在侵害生命权的案件中,受害人父母的赡养利益损失包括可得的和可期待的两种情况,最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第17条、第28条的规定将受害人父母赡养利益赔偿纳入被抚养人生活费赔偿项目中,笔者在对受害人父母赡养利益赔偿和被抚养人生活费赔偿这两者进行比较分析后认为,最高人民法院的规定忽略了两者之间的差异,使受害人父母丧失了获得可期待赡养费损失的机会,违背了全面赔偿原则。因此,对受害人父母赡养利益的赔偿应作为一项独立的赔偿项目,同时对受害人父母遭受的可得赡养利益损失或可期待赡养利益损失进行赔偿。

关键词:侵害生命权 赡养利益损失 赔偿
一、一则案例
以下是一则笔者代理的交通事故案例:受害人为男性,17周岁,农业人口,在校学生,2005年6月,受害人横过校门外公路时被侵权人所驾货运车撞击,当场死亡,经过交警部门认定,侵权人负全责。其近亲属状况为:父亲已亡;母亲事故发生时62岁,务农;姐,事故发生时35岁,有重度智力障碍,未婚。2005年7月,本案刑事判决生效,侵权人构成交通肇事罪,判处有期徒刑3年,缓期3年执行。随后,受害人之母向当地法庭提起诉讼,法庭依照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)的规定作出一审判决:判决被告赔偿丧葬费、死亡赔偿金、误工费合计
本案审理过程中,原告主张被抚养人生活费的诉讼请求被法院驳回,判决理由是受害人属在校学生,没有证据证明原告受其赡养,且原告长期务农、没有证据证明其丧失劳动能力。
这起案例的判决认定事实清楚、适用法律正确,但原告却因此丧失了晚年生活的全部保障。我们可以直观地感受到原告的损害没有得到全部赔偿——侵权人侵害了原告依婚姻法规定享有的可期待的赡养利益,但无须承担任何的赔偿责任,显然,《解释》第28条没有贯彻全面赔偿的原则[1],而是将侵权害可期待赡养利益的成本分配给了原告,既然该条文涉及到侵权成本在利害双方间的分配,笔者认为,《解释》第28条的规定是否正义、是否有效益就必须进行仔细的分析和检讨。

二、现有规定的分析:
在侵权致人死亡纠纷中,我国关于受害人父母的赡养费请求权被纳入被抚养人生活费这一项目中,在《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第17条规定受害人死亡的,赔偿义务人应赔偿被扶养人生活费,第28条规定了被扶养人的认定标准及赔偿计算方法。这一规定中对被扶养人的认定标准是有两个,一是受害人依法应当对其承担扶养义务、二是丧失劳动能力又无其他生活来源。而“丧失劳动能力又无其他生活来源”的时间点没有明文规定,但从该《解释》第条来看并结合最高人民法院《民事诉讼证据若干问题规定》规定的举证期来看,应当解释为一审法庭辩论终结。
笔者认为,这一规定有较大的缺陷,忽略了生育行为的经济意义,进而忽略了父母将来损失劳动能力的可能性。
在任何社会,生育行为均带有一定的经济目的,在社会保障不完善的国家和时代尤其如此,所谓“养儿防老”即是最通俗的表达,这方面的论著已经非常细致[2],毋庸置疑。但按照最高人民法院的上述司法解释28条的规定,如果父母在侵权致子女死亡时尚未年老、尚未损失劳动能力,则不享有被抚养人生活费,那么等到父母年老体衰时,其赡养义务将如何承担?比如前述案例中的原告,她62岁或许可以务农为生,但65岁呢?又或患重大疾病呢?显然被告的行为侵犯了原告本应得到的利益,而最高院《解释》第28条的规定原应矫正但却没有矫正这种不正义,违背了起码的正义观念。
论者或许认为原告的赡养应当由社会保障来承担[3],这种观点事实上也是《解释》第28条规定必然导致的结果,但笔者认为,这违背了侵权法的宗旨-----补偿损害和遏制潜在的侵权人,既没有效益、也不具备可操作性。
其没有效益之处在于将侵权行为的间接损害后果转嫁给整个社会来承担,其实质是将应由侵权人承担的侵权成本外化为社会成本,等于是由社会来承担加害人的赔偿责任,这无疑降低了加害人的侵权成本,将可能诱导潜在的加害人降低防御支出,从而增加了侵权发生的几率,而侵权发生几率的增加反过来又进一步导致侵权成本的增加,因此《解释》第28条的规定让社会承担了私人的侵权成本却没有降低侵权发生的几率,其分配成本的方法是没有效益的。
其不可操作之处在于忽略了我国绝大部分农村尚未建立社会保障体系、城镇社会保障体系不完善的现实。假如受害人父母属于尚未建立社会保障体系地区的农村人,在侵权赔偿诉讼终结后因年老丧失劳动能力,那么其赡养问题将如何解决?
笔者认为,出现前述问题的原因在于《解释》第17条、第28条的规定将对受害人父母赡养费损失的赔偿纳入被抚养人生活费赔偿之中,忽略了两者之间的差异,使受害人父母丧失了获得可期待赡养费损失的机会。

三、对受害人父母赡养费损失的赔偿应作为一项独立的赔偿项目;
笔者认为受害人父母赡养费损失与其他被抚养人生活费损失之间至少存在如下差异[4]:
从范围上看,前者的范围大于后者;在侵权致人死亡的案件中,间接受害人大致包括受害人的父母和其他由受害人抚养的被抚养人,其中受害人父母的赡养费损失可以是可得利益损失、也可能是可期待利益损失,而其他被抚养人的被抚养人生活费损失仅限于可得利益损失。由于《解释》第17条、第28条没有区分赡养费损失和被抚养人的被抚养人生活费损失,因此使受害人父母丧失了获得可期待赡养费损失的机会。
从性质上看,前者属于期待权损失或者既得权损失,后者仅限于既得权损失;
如果侵权发生时父母已经满足第28条规定的条件,则受害人父母的赡养费损失是一种可得利益损失,依照《解释》第17条的规定可以获得赔偿;
如果侵权发生时父母未满足第28条规定的条件,则受害人父母的赡养费损失是一种可期待利益损失,侵权行为侵犯了父母对赡养费期待权。
所谓期待权(Expectant Right)——按照布莱克法律词典的解释——是一种附条件的权利,该权利尚未确定,是一项取决于现有条件继续存在直到将来特定事件发生的权利[5]。按照王轶的观点,期待权的类型应包括(1)附条件或附期限的民事权利;(2)履行期尚未届至的债权;(3)采登记要件的物权让与(或设定)尚未办理登记时,受让人的法律地位(4)时效取得占有人在时效届满前的法律地位[6]。
父母对赡养费的请求权属于一种基于父母身份和《婚姻法》的规定而附条件的民事权利[7],属于期待权的一种,是否既得取决于父母是否丧失劳动能力或发生生活困难[8]。
由于在侵权致人死亡案件中,父母赡养费的损失与其他抚养人的被抚养人生活费损失存在范围和性质上的差异,笔者认为,有必要将父母的赡养费赔偿从被抚养人生活费赔偿项目中独立出来,作为一个独立的赔偿项目进行赔偿[9]。

四、台湾地区的司法实践;
在我国台湾地区的司法实践中,对受害人父母赡养费的赔偿不以父母是否丧失劳动能力作为条件,其计算期间是从受害人有赡养能力开始计算(考虑到被害人受教育及服兵役的时间,实际从受害人24岁开始计算),推算致父母65岁为止;计算基数为200元新台币;采用霍夫曼计算法,扣减利息。从计算期间来看,台湾地区的实践显然是考虑到赡养费乃亲属法上的义务,不以父母年老或丧失劳动能力为条件[9]。
此外,按照《德国民法典》第844条的规定[10]:如果死者在被害当时,根据法律对第三人有抚养义务或者有可能负抚养义务的关系,而第三人因死者被害致死而被剥夺其受抚养的权利的,赔偿义务人应当向第三人支付定期金作为损害赔偿,如同死者在其可能生存期间内有义务提供抚养一样。显然,这条规定中的“有可能负抚养义务的关系”就包括了期待的抚养关系。
五、受害人父母赡养费的计算;
台湾地区的计算方法虽然十分合理,但完全不考虑父母自身年龄和劳动能力的情况,于赔偿义务人而言,未免过重。且按照在我国大陆地区的民俗,子女支付父母赡养费多数是以父母年老、疾病或丧失劳动能力为条件的,而依照《婚姻法》的规定,父母能够提起赡养费请求诉讼也是以丧失劳动能力或生活苦难作为条件。应此,笔者认为:
在计算赡养费期间的确定上:父母赡养费的计算期间应以通常社会观念认为不适宜劳动的年龄并结合子女达到具备赡养能力的年龄为起点,计算致当地可预期平均寿命为止,但不得低于5年。其中父母不适宜劳动的年龄可参考城镇职工退休年龄,子女具备赡养能力的年龄可确定为18周岁,如父母未退休子女先具备赡养能力以父母退休年龄为计算起点,如父母先退休子女后具备赡养能力则以子女具备赡养能力时父母的年龄作为计算起点。
在计算基数上,可按照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十八条的规定来确定,即以受诉法院所在地上一年度城镇居民人均消费性支出和农村居民人均年生活消费支出为计算依据,年赔偿总额累计不超过上一年度城镇居民人均消费性支出额或者农村居民人均年生活消费支出额;
在计算方法上,应采用霍夫曼计算法,以总赔偿额扣减利息。

四、受害人及其父母有与过失对赡养期待利益损失的赔偿的影响;
受害人父母赡养期待利益损失的赔偿时,受害人及其父母有与过失是否构成抗辩理由?在《民法通则》及《解释》关于被抚养人生活费赔偿的规定中,均没有明确受害人及被护养人的过失是否可以作为抗辩理由。笔者认为,在实行过错责任归责的一般侵权损害中,应当作肯定解释,理由主要是基于:
首先、从法律解释的角度来看,依《民法通则》第131条的规定,该条规定中的“受害人”是属概念,应包括直接受害人及间接受害人,这一点应该没有异议,因此“损害”一词就当然包括直接受害人所受损害及间接受害人所受损害。
其次、从利益衡量的角度来看,在受害人有与过失的情况下,虽然其父母作为间接受害人享有的请求权是一项独立的请求权,但这一请求权的产生系基于受害人被侵权的事实,在受害人有与过失的情况下,造成受害人父母赡养利益损失的过错有两个,即加害人的过错和受害人的过错,在过错责任的归责原则下,过错是承担赔偿责任的原因,正如耶林所谓:[10],因此,对于受害人的过错,因其主体消灭,故其父母亦应承担[11],否则等于是令赔偿义务人对受害人的过错承担赔偿责任,于赔偿义务人未免不公。
在父母作为间接受害人有与过失的情况下,父母自身的过错即是导致受损害的原因,依照过错责任原则的要求,父母自应以其过错承担相应的损失,当无疑议。
再次、从比较法的角度来看,《德国民法典》846条对此一问题设有明文[12];我国台湾地区民法虽无明文规定,但事务上也认可在直接受害人有与过失的情况下,对间接受害人的损失,加害人得减轻或免除赔偿责任[13];日本民法也无明文规定,但判例学说均采肯定观点[14]。
最后,即使在直接受害人无识别能力的情况下,其有与过失仍然应构成抗辩理由。关于直接受害人无识别能力是否构成有与过失的问题,学者对此有肯定和否定两种对立的观点[15],笔者认为当以否定一说为是,理由在于有与过失中的“过失”一词,与通常意义上的过失不同,系疏忽对自身利益的照顾,学者称为非固有意义的过失,又称对自己之过失;而一般意义上的过失系行为人对受害人应负注意义务的疏忽或懈怠,以对注意义务的违反为前提,学者称为固有意义的过失,又称对他人之过失[16]。
在受害人有与过失时所以减轻赔偿义务人的赔偿责任,其根本原因并非受害人违反了保护自己的注意义务,或者成文的法律规定,而只是基于法律公平的精神与诚实信用原则的要求,使加害人不去承担那部分并非因自己造成的损害[17],因此,受害人的过失勿须受害人具有识别能力[18]。


教育部办公厅关于开展教育电子政务试点工程建设的通知

教育部


教育部办公厅关于开展教育电子政务试点工程建设的通知

教信息厅〔2004〕2号


  为进一步推动电子办公和文件信息交换等系统的应用和教育政务信息资源的开发利用,逐步建立覆盖全国的教育电子政务网络体系,根据国务院有关文件精神和我部2004年度工作部署,决定开展“教育电子政务试点工程”建设(以下简称试点工程),现就有关事项通知如下:

  一、教育电子政务是国家电子政务建设和教育信息化的重要组成部分,是教育行政部门和学校提高教育管理质量和效率,拓展教育管理和服务功能的重要手段,对促进教育行政部门依法行政、推行政务公开,具有十分重要的意义,是实现教育现代化的基础性工程。试点工程是探索电子政务与教育管理的有机结合及管理创新的途径,是带动全国教育电子政务建设加快发展的重要手段。请各地教育行政部门充分重视此项工作,切实加强对试点工程的组织领导。

  二、各地教育行政部门要积极组织调查研究,按照“试点带动,均衡发展;整合应用,互连互通”的原则,有计划、分步骤地开展试点工程建设工作。选择网络基础和软硬件条件较好、具有一定创新意识的1-2个地市(区)和2-3所地方高校,作为首批试点工程的候选单位,并编制申报材料,于2004年10月1日前将参加试点工程单位的名单和材料送报教育部教育管理信息中心。具体要求按《教育电子政务试点工程建设实施办法(试行)》。教育部各直属高校可以参考该办法中的有关要求,以学校为单位直接申报。

  三、试点工程由教育部办公厅负责统筹规划和组织协调,教育管理信息中心负责具体实施和技术支持。

  四、我部将对试点工程建设单位给予政策与技术指导。在开展有关教育政务信息化的建设项目时,优先考虑试点单位;对试点工程单位的经验进行宣传,对试点工程的成果组织推广应用,对优秀试点工程进行表彰。

  各地教育行政部门要对所属地区和高等学校的试点工程建设单位给予相应政策和经费支持,加强领导和管理,并及时总结经验,推广先进典型。

  试点工程联系人及联系方式:

  教育政务信息化领导小组办公室 曾德华

  电话:010-66097904/7905/7083/7245

教育电子政务试点工程建设实施办法(试行)

  为了更好地组织实施教育电子政务试点工程(以下简称试点工程),推动教育行政部门的电子政务和学校的电子校务(统称教育电子政务)建设,特制定本办法。

  一、试点工程的目标、原则和内容

  试点工程建设的目标是:在部分地区和学校构建教育电子政务网络,开展应用系统建设,努力探索电子政务与教育管理的有机结合及管理创新的途径,带动全国教育电子政务建设的发展。

  试点工程建设的指导原则是“统筹规划,协调布局;试点带动,均衡发展;整合应用,互连互通”。以教育电子政务的应用进一步提高教育管理工作的质量和效率。

  试点工程的主要内容包括:将教育电子信息交换系统逐级连通到教育行政部门和学校;建立集成化、网络化的教育管理应用系统;配合中央级学校政务信息资源库建设,完善本地教学与管理信息资源;开展教育电子政务在行政部门和学校管理服务中的创新研究等。

  二、试点工程的组织

  教育部办公厅负责试点工程的统筹规划和组织协调工作。教育部教育管理信息中心负责试点工程实施的具体工作。

  设立试点工程专家组。聘请有关专家组成专家组。专家组的职责是:根据本实施办法的要求,对申请试点的单位进行资格评审,对申请验收的试点单位进行实地考察,并提出书面评审和考察意见。教育部教育管理信息中心负责专家组的组织和管理工作。

  各省(直辖市、自治区)教育行政部门办公室和信息中心负责组织和推荐所属地区和高等学校试点工程单位。

  三、试点工程的申报对象和条件

  试点工程的申报对象为:直辖市教育行政部门,计划单列市教育行政部门,地市级教育行政部门,高等学校。

  申请试点工程的单位应具备以下条件:

  1.有地方特色并有典型性和代表性。

  2.具备较好的网络基础和软硬件条件,已有50%以上独立建制的学校与教育行政部门实现网络连接。

  3.试点工程规划方案切实可行,示范作用突出,可操作性强。

  4.建立试点工程的组织领导机构和具体实施机构。

  5.具有实施试点工程建设的经费保障。

  高等学校申报可参照上述有关条件和要求。

  四、试点工程的申报与评审

  1.试点工程建设单位的申报。按照自愿申报、组织推荐、专家评议、审核确认的原则和程序确定试点工程建设单位。直辖市、计划单列市教育行政部门和教育部直属高等学校可以直接向教育部申报。地市级教育行政部门和地方高等学校向省市教育行政部门提出申请,经省级教育行政部门初审合格后,向教育部推荐。

  2.试点工程建设单位申报材料和内容主要包括:所在地区(学校)教育行政部门申请报告;地区(学校)教育电子政务建设的现状分析;试点工程规划方案;《教育电子政务试点工程单位申请表》(附后)。

  3.试点工程单位的审核

  各地(校)的申请报告直接送教育部教育管理信息中心,经形式审查合格后交专家组评审。教育部教育管理信息中心负责统一整理汇总专家组的评审意见,报教育部办公厅。教育部办公厅根据评审意见,对符合要求的单位,给予“教育电子政务试点工程”组织实施单位资格,启动相关工作。

  4.试点工程单位的验收标准

  (1)有相应的组织实施机构,负责教育电子政务系统的规划、实施和运行维护。

  (2)在应用系统建设上,至少要完成以下应用系统和项目:

  ①通过网络实现政务信息公开(门户网站建设);

  ②实现本地区(本校)网络电子办公;

  ③本地区(本校)基本实现电子信息文件交换;

  ④建立了较完善的地区(学校)电子办公业务和事务处理的网络信息系统;

  ⑤行政管理部门和学校的各类网络应用系统实现了集中整合,信息基本实现共享。

  (3)建设单位在本部门工作中,利用教育电子政务系统实施的应用项目,发挥了切实的、可以估算的效益。

  (4)使用符合全国教育系统文件交换标准的电子信息交换系统;教育行政部门与80%以上学校之间的重点管理业务和信息交换实现网络化。

  (5)完成教育部试点工程配套的“教育电子政务在行政部门和学校管理服务中的创新研究”科技项目的子课题研究。

  (6)建设单位范围内80%以上学校进入中央级学校政务信息资源库。

  5.试点工程单位的验收

  实施单位启动相关工作一年并达到上述要求后,可提出验收申请。由教育部教育管理信息中心组织专家组进行实地考核验收。验收合格的,报经教育部办公厅批准,确定为“教育电子政务试点工程”单位。



文化部关于贯彻实施行政许可法加强文化法制工作的意见

文化部


文化部关于贯彻实施行政许可法加强文化法制工作的意见

文政法发[2003]55号


各省、自治区、直辖市文化厅(局),新疆生产建设兵团文化局,本部各司局:

《中华人民共和国行政许可法》(以下简称行政许可法)已于2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过,将于2004年7月1日起施行。行政许可法的公布施行,对于加快政府职能的根本转变,推进依法行政工作,促进行政管理方式的改进和行政管理水平的提高,从源头上预防和治理腐败,将产生全面而深刻的影响。为了做好在文化系统贯彻实施行政许可法的各项工作,现提出如下意见:

一、认真组织好行政许可法的学习、宣传和培训工作

行政许可法是规范政府共同行为的一部重要法律,其所确立的原则和一系列制度,是对现行行政许可制度的重大改革与创新。行政许可法的政策性、专业性很强。各级文化行政部门都要从实践“三个代表”重要思想的高度,结合本部门的实际情况,认真组织好行政许可法的学习、宣传和培训工作。

1.各级文化行政部门工作人员、特别是领导干部,要切实提高对行政许可法重要意义的认识,带头学习这部法律。要正确把握、深刻领会行政许可法的立法宗旨和精神实质,准确理解行政许可法确立的各种制度,如行政许可设定制度、相对集中许可权制度、行政许可的统一办理制度、行政许可实施程序制度、行政机关对被许可人的监督检查制度、实施行政许可的责任制度等等,转变不适应行政许可法精神的思想观念。

2.各级文化行政部门要抓紧拟订学习、宣传行政许可法和人员培训的具体工作方案,并认真组织实施。要按照学用结合的原则,对从事行政许可清理和实施行政许可的工作人员集中进行培训,使他们准确理解、全面掌握、正确运用行政许可法各项规定。

3.要充分利用报刊、广播、互联网等各种舆论宣传工具,采取专题讲座、报告会、座谈会等多种生动活泼的形式,广泛深入地宣传行政许可法,使广大人民群众熟悉行政许可法的有关规定,了解并充分行使自己享有的各项权利,有效维护自己的合法权益,对行政机关实施行政许可的工作进行有效监督,并明确自己承担的义务,增强履行这些义务的自觉性。

4.将行政许可法纳入文化系统“四五”普法工作,并在公务员录用考试、岗位培训中增加行政许可法的内容。

二、进一步清理行政审批项目

按照国务院的统一部署,文化部将继续对本部门现有行政审批项目进行复核,对不符合行政许可法的规定设定的行政审批项目,逐项提出处理意见,确需保留的要说明理由,2003年底前要将复核意见报国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室(以下简称国务院审改办)。国务院审改办将对国务院部门现有的行政审批项目逐项进行审核,在2004年3月底前研究提出取消和调整的行政审批项目;对保留的行政许可项目,在2004年5月15日前报国务院行政审批制度改革工作领导小组,按程序报批后以国务院决定的形式公布。

对于各省(区、市)的行政审批项目,各省(区、市)要对照国务院取消和调整行政审批项目作出相应处理,做好上下衔接。由省级和省级以下各级政府规范性文件设定的行政审批项目原则上都要取消;对由地方性法规和省级政府规章设定的行政审批项目,要依照行政许可法和行政审批制度改革的原则作出处理。国务院部门规章和规范性文件设定的、国务院已决定取消的行政审批项目,个别因情况特殊确需保留的,由有关地方制定地方性法规设定。这项工作要在2004年5月底前完成。各省(区、市)文化行政部门要按照《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政许可法〉的通知》的规定,配合政府法制办,积极清理涉及文化事业管理的行政审批项目。

三、抓紧做好有关行政许可规定的清理

各级文化行政部门要根据行政许可法和国务院通知的要求,在国务院审改办对有关行政审批项目审核处理的基础上,对有关行政许可条件、程序、期限的规定进行清理。

1.需要保留或取消的行政审批项目涉及法律、行政法规制定或修订的,以及行政法规在法律已设定行政许可事项中增设行政许可条件或者增加行政许可条件需要制定或修订的,由文化部在2003年底前将有关立法项目建议送国务院法制办,由国务院法制办提出意见报经国务院批准后纳入国务院2004年立法工作计划。

2.需要保留或取消的行政审批项目涉及文化部部门规章及规范性文件规定的,文化部将及时进行修改,并抓紧提出制定或修改有关法律、行政法规的建议。

3.地方政府规章及规范性文件的清理工作,由相应的地方人民政府负责,2004年6月15日前完成。省级政府规章及规范性文件设定的行政许可,确需保留的,要及时起草有关地方性法规;与行政许可法的有关规定相抵触的,要抓紧修改。地方文化行政部门要积极配合,做好工作。

4.其它行政机关制定的与行政许可法不一致的有关行政许可的规定,自2004年7月1日起一律停止执行。

对已公布保留的行政许可项目的条件、程序和期限等,待行政许可规定和实施机关清理后,按法定程序在媒体上公布。

四、依法清理实施行政许可的主体

根据行政许可法的规定,行政许可原则上只能由行政机关实施,未经法律、法规授权,其它组织不得行使行政许可实施权。没有法律、法规或者规章的明确规定,行政机关不得委托其它行政机关实施行政许可。各级文化行政部门要按照行政许可法的规定,对实施行政许可主体的情况进行检查。

1.对保留的行政许可事项,文化行政部门内设机构以自己名义实施的,应当纠正,改为以文化行政部门名义实施。

2.法律、法规以外的规范性文件授权其它组织实施行政许可的,应当纠正。其中,属于中共中央或者国务院文件规定的,由文化部汇总报国务院审改办、国务院法制办公室处理;属于文化部部门规章或者文件规定的,要对规章或者文件进行修改。

3.没有法律、法规、规章依据,文化行政部门自行委托实施行政许可的,要收回行政许可实施权。

实施行政许可的主体的清理工作,要在2004年3月底以前完成,清理结果要向社会公布。自2004年7月1日起,凡是未公布的机关或者组织,一律不得实施行政许可。

五、改革实施行政许可的机制,建立配套制度

各级文化行政部门要结合文化工作的实际,建立健全配套制度,确保行政许可法得到严格执行。

1.根据行政许可法关于行政机关实施行政许可,应当确定一个机构统一受理行政许可申请、统一送达行政许可决定的要求,各级文化行政部门实施行政许可,要建立统一受理、统一送达的制度,实行“一个窗口”对外。

2.积极创造条件,允许申请人通过信函、电报、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出申请,逐步做到制度化。

3.建立健全受理,审查、听取行政许可申请人和利害关系人意见、听证、招标、拍卖、考试、检验检测、登记等实施行政许可的具体工作程序的有关制度。

4.建立对被许可人的监督检查制度。

5.建立实施行政许可的责任追究制度。

6.建立公示制度。除涉及党和国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外,有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等,要在办公场所公示。作出的准予行政许可的决定要公开,公众有权查阅。

以上制度要在2004年5月底以前完成起草工作,7月1日前予以公布。

六、加强对实施行政许可的监督检查

各级文化部门要对保留的行政许可项目逐项进行研究,查找容易发生问题的部位和环节,制定加强制约监督的措施和办法。文化部的有关措施和办法要在2004年5月底前报国务院审改办。要加强对贯彻实施行政许可法各项准备工作的督促检查,继续做好部门规章和规范性文件的备案审查工作。同时,建立重大行政许可决定的备案制度。

要严格控制行政许可收费。除非法律、行政法规另有规定,实施行政许可和对行政许可进行监督检查不得收取任何费用。实施行政许可所需经费,要列入本行政机关的预算。

要建立公民、法人和其它组织对违法和不当的行政许可决定的申诉、检举制度和行政许可统计制度,及时发现、纠正违法实施行政许可的行为。

七、以贯彻行政许可法为契机,大力加强文化法制工作

行政许可法的贯彻实施,对行政机关的法制工作提出了更高的要求。各级文化行政部门要以贯彻行政许可法为契机,进一步加强文化法制建设,推进依法行政。

1.加强文化法制队伍建设。各级文化行政部门要配备精干力量,充实文化法制机构。尚未设立专门法制机构的,要指派专人负责法制工作。贯彻好行政许可法,涉及政府管理理念的革新,意味着“有权必有责,用权受监督,侵权须赔偿”,面对这样一种革命性的巨变,文化法制机构或专门负责法制工作的同志,要肩负起协助各级领导维护国家法制统一,保障政令畅通,推进依法行政的神圣使命,真正当好法制事务方面的参谋、顾问和助手。

2.加强文化立法工作。行政许可法相对集中了行政许可的设定权。今后,各级文化部门实行的行政许可,必须要有法律法规依据,这就要求文化行政部门大力加强立法工作,尽快改变文化立法相对滞后、覆盖面不广和层次较低的现状。对确需设立行政许可的文化事项,要抓紧起草法律或行政法规草案;对不需要设立行政许可,但又需依法管理的事项,要通过立法促进政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来,培育社会自律机制,发挥行业组织、中介机构在社会生活中的作用。

3.加强执法监督工作。行政许可法对创新行政许可的实施机制、强化对实施行政许可的监督提出了很高的要求。各级文化行政部门制定的规范性文件,在出台前要由法制工作者严格审核把关,并做好相关备案工作。要从人力、财力上保证行政复议、行政应诉工作的顺利开展。要总结行政执法责任制和评议考核制的经验,不断提高文化行政执法水平。同时,要通过对法律法规实施情况的监督,及时发现问题并反馈立法部门。

4.加强法律实务工作。行政许可法是继行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法等之后,又一部规范政府行为的重要法律。随着行政许可法的深入贯彻和广大人民群众法律意识的不断提高,行政机关涉入的行政法律纠纷将日益增多。另一方面,行政机关同时也是民事主体,在各种活动中不可避免地要卷入一些民事纠纷。各级文化行政部门要充分发挥法制机构或专职人员的作用,必要时还要聘请律师或法律顾问。一方面要尽可能防止法律纠纷的产生,另一方面要在发生法律纠纷时积极维护自身的合法权益。

5.加强文化法制的理论研究。行政许可法在政府管理与公民、法人或者其他组织自主决定的关系上,确立了公民、法人或者其他组织自主决定优先的原则;在政府管理与市场竞争的关系上,确立了市场优先的原则;在政府管理与社会自律的关系上,确立了社会自律优先的原则。这些崭新的观念,要求文化法制理论的研究必须跟上时代的步伐。各级文化行政部门要与立法机关、司法机关和学术机构一起,把文化法制理论研究工作引向深入。文化系统内部法制机构或专职人员之间应当加强工作联系,全国各地出台的文化法规性文件,立法动态,调研报告与理论研究成果,行政执法和执法监督中取得的经验、存在的问题以及刘策建议等,均可在《文化政策法规通汛》等平台上进行交流,以推动文化法制工作的全面开展。



二00三年十二月二十三日